"有形之手"+化解农业贸易自由化危-第2节

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　　目前，以美国、日本、欧盟为代表的世界农业发达国家正在进行农业支持政策的调整与创新，从而使农业发达国家农业支持政策呈现出一种新的运行态势。尽管他们在农业支持政策变革过程中受各自特殊国情的约束而呈现出多样化的发展格局，但有一点却是共同的，那就是一改过去孤立的农业保护政策，转而走向主动、全面的农业支持。所谓农业支持是政府适应农业发展内在规律要求，在充分尊重市场运行机制的前提下有选择地对本国或本地区农业发展与收益获取进行适度适时的政策支持，在这里更多的是强调市场机制的支撑作用。主要涵盖以农田保护、水利建设、生态环境、结构调整、科技推广、技能培训、食物安全等为政策对象的财政公共投资与多样化的绿色补贴。农业支持由于是建立在市场机制有效运作的基础之上，充分尊重了农业生产发展的内在规律，并以“对贸易不发生或最低程度发生扭曲”为目标追求，因此其最终结果必然是农业生产自身潜力最大限度的释放，农产品国际竞争力的有效增强以及国际农产品市场的高效运转。
　　农业保护政策向农业支持政策的历史性转轨，不仅是经济发展一体化与现代市场经济的内在要求，同时也是未来WTO农业规则有效运行的发展方向。也正是基于此，美国、日本、欧盟等发达国家率先适应这一变化趋势，不断削减农业保护措施，逐步强化农业支持政策的作用力度，既向其他WTO成员表明了其要维护WTO规则并推动国际贸易自由化的决心与信心，也是为了谋求国际农业竞争中的相对优势地位。　
　　为此，我们必须高度关注各国农业支持政策的变化格局，审时度势，未雨绸缪，科学论证与正确选择既符合WTO农业规则又符合中国国情的农业支持政策，不断赋予“有形之手”新的内涵和使命，努力克服目前国内农业支持政策重点不突出、手段不得力、效果不明显等问题，为“三农”问题的根本解决创造良好的环境条件。
　　新闻回放
　　多哈回合最敏感的神经
　　2001年WTO在卡塔尔的多哈启动新一轮多边贸易谈判，由于各成员在农业问题上矛盾重重，多哈回合谈判曾长期陷入停滞状态。为打破僵局，总干事素帕猜提出了在2005年底前达成多哈回合框架协议的目标。
　　2004年7月31日深夜，经过两周的密集磋商和连续40个小时的昼夜谈判，WTO成员终于就多哈发展议程的主要议题达成框架协议。在谈判的核心领域——农业框架协议中，发达国家承诺最终取消出口补贴，大幅度削减国内支持，实质性改进市场准入条件。
　　在农业框架协议中涉及了有关国内支持、出口竞争、市场准入等三方面内容，此外还特别提出了棉花问题。
　　——国内支持
　　多哈部长宣言要求实现“贸易扭曲性的国内支持的实质性削减”。框架协议中决定实行分层削减公式。根据分层削减公式，贸易扭曲性国内支持水平越高削减的幅度就越大。按照这个原理，发达成员的扭曲性国内支持水平将趋于平衡。
　　框架协议规定的削减基础是约束水平或被允许水平，而不是现有实际支持水平。以美国为例，这意味着美国的总体贸易扭曲性支持约束将为476亿美元（综合支持量AMS为191亿美元，微量允许补贴为190亿美元，新的“蓝箱”为95亿美元）。此外，框架协议要求在实施期第一年削减20％，作为总体削减中的“首付”。第一年及实施期整个过程所有贸易扭曲性支持的总和将不超过最终的综合支持总量＋微量允许＋“蓝箱”水平三者总和的80％。
　　除总体承诺外，综合支持总量最终约束水平和微量允许水平也将进行实质性削减。其中，综合支持总量最终约束水平也将使用分层公式进行实质性削减。同时特定产品综合支持量将根据有待议定的方法限制在各自平均水平上，以使一些特定产品支持得到削减。
　　框架协议确定将就微量允许削减问题进行谈判。该协议重新界定了“蓝箱”政策的标准：新的“蓝箱”政策包括两类：一是限制和固定产量（包括牲畜头数）条件下的直接支付；二是根据基期面积和产量的直接支付。协议还规定“蓝箱”政策的上限为成员某一历史时期农业生产总值的5％，该历史时期将在谈判中予以确定。“蓝箱”支出超过5％的成员（如欧盟）在实施期内将把支出削减到上限，而不是要求立刻达到上限。该上限适用于实际或潜在的“蓝箱”使用者。
　　加强对“绿箱”的监控，以确保“绿箱”措施不产生或最小程度地产生扭曲贸易或生产影响。对发展中国家的特殊和差别待遇仍然是国内支持有关规则的一个内在部分。具体表现为发展中国家具有较长的实施期、削减系数较低以及继续使用“农业协定”6。2条中的条款。
　　——出口竞争
　　多哈部长宣言要求“削减并以期逐步取消所有形式的出口补贴”。多哈工作计划确定通过进一步的谈判，明确取消所有出口补贴的最后日期，建立详细的确保取消各种形式出口补贴的模式和约束所有出口的措施。
　　多哈工作计划还对取消出口信贷方面的补贴内容进行了规定：超过180天偿付期的出口信贷，出口信用担保或保险计划；与偿付期为180天的出口信贷、出口信用担保或保险计划相关以及不到180天但与协议不符的补贴，包括利息支付、最低利率、最低保费要求和其他可以构成补贴或扭曲贸易的措施等；与国营贸易相关的贸易扭曲行为包括提供给国营贸易公司的出口补贴或由国营贸易公司提供的出口补贴，政府融资以及承担亏损。关于垄断权使用的问题将进一步进行讨论。
　　对于发展中国家、最不发达国家和粮食净进口国家将给予特殊和差别待遇。允许发展中成员在更长的时期内分阶段取消各种形式的出口补贴。在各种形式的出口补贴和所有纪律分阶段实施完成后，发展中国家将继续享受在“农业协定”9。4条中规定的特殊和差别待遇。此外，在国营贸易和出口信贷等方面，这些国家的特殊情况也将给予考虑。将对与粮食援助有关的约束纪律进行谈判。这些纪律的目标是阻止商业转移。国际组织将就成员提供粮食援助的作用，包括相关人道主义和发展问题在谈判中讨论。完全赠予式的粮食援助提供问题也将在谈判中讨论。协议要求在出口信贷、国营贸易和粮食援助运作上都具有透明度。
　　——市场准入
　　多哈部长宣言要求“市场准入的实质性改进”。成员们同意给予发展中成员特殊和差别待遇。
　　为确保发达国家和发展中成员采取单一方式满足多哈授权的所有目标，将考虑用分层削减法对不同关税结构进行关税削减。为确保该法能够导致实质性的贸易增长，下列原则将引导进一步谈判：关税削减将从约束税率开始进行。实质性的总体关税削减将作为谈判的最终结果实现。每个成员（除了最不发达成员）将为此做出贡献，但对发展中成员而言具有可操作性的有效的特殊和差别待遇条款仍将是不可分割的一部分（包括关税削减方式、敏感产品的数量和待遇、关税配额的增加以及实施期）。关税削减中的渐进性将通过较高关税的较大程度削减而实现，对于敏感产品则有一定灵活性。市场准入的实质性改进将在所有产品中实现。
　　但是，分几个层段、定义每个层段的最低标准以及每层段关税削减的类型仍然在谈判中。分层削减法对于享受不同待遇的敏感产品的关税上限作用将进一步评估。此外，将要纳入谈判的问题还有关税升级、关税简化以及农产品特殊保障（SSG）问题。
　　发展中国家一般认为多哈回合农业谈判的框架协议制定出了在市场准入的实质性改进、逐步削减乃至停止各种形式的出口补贴、以及贸易扭曲性的国内支持的实质削减这三方面的路线图和一些关键基准。但是模式的细节、目标、准则和实施期都没有具体化，给进一步谈判留下了广阔的空间和灵活性。总体上，发展中国家认为可信赖地、迅速地以及完全地实施农业谈判承诺是非常必要的，谈判达成的结果应当与多哈授权中设立的目标相一致。
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　　农业贸易自由化与发展中国家的危机
　　农业框架协议的达成无疑增加了WTO成员就多哈回合整体框架协议达成一致的希望，但不确定因素依然存在，尤其是美国在谈判中极力鼓吹和推行的农业贸易“新自由主义”更让人不寒而栗。
　　美国作为农业发达成员，在世界农业领域极力推进贸易自由化，其倡导的新自由主义的核心政策包括贸易和投资的自由化、私有化以及减少国家干预和国家开支等内容。这些政策在世界农业领域的真正推动者则是美国国内的大型农业跨国公司。
　　纵观美国农业贸易政策的发展进程，美国并不是推行农业贸易自由化始终如一的拥护者，而是随着其国内大型农业跨国公司在世界农业中取得垄断地位而逐步变得对农业贸易自由化热衷起来。中央编译局刘元琪博士对美国农业贸易政策的演变进行了细致的梳理，我们不妨借助他的研究揭开历史的面纱，简单地回顾一番美国所谓农业贸易“新自由主义”的由来。
　　1935年通过的美国《农业调整方案》，其目的是阻止农业进口，以使美国国内农产品价格高于世界市场的价格。对农业的这种支持导致美国农民生产过剩，美国于是通过向国外提供廉价食品援助的方式来处理这些剩余农产品。一些大农业公司如嘉吉公司和大陆公司从家庭农场收购谷物，然后通过受国家补贴的食品援助项目出口，取得了巨大收益，迅速成长起来。
　　20世纪70年代初，美国霸权地位受到巨大挑战，于是美国对国内外政策做出了巨大调整。1973年美国颁布的《农业法案》，取消了很多对农业的干预和限制，并鼓励农产品出口。于是，美国大公司主导的农产品出口大增。20世纪50年代，第三世界占全球小麦进口的10％，到1980年，这一比重增长到57％，其中进口的主要是美国大农业公司的产品。
　　根据《农业法案》，私人银行代替国家成为农业贷款的主要提供者，而私人银行更愿意为大农业公司而不是小农户提供贷款。20世纪80年代的农业危机进一步打击了小农场，而有利于大农业公司。在20世纪30年代美国共有农场700万家，到90年代中期只有180万家，其中在80年代的农业危机中，小农场数下降了17％。到1994年，美国50％的农产品来自2％的农场，而73％的农场只生产了9％的农产品。该年美国80％的牛肉由三大公司提供。特别是美国的小麦、玉米、大豆、棉花出口分别占全球出口的36％、64％、40％、和33％。这些出口主要是由美国大农业公司提供的。
　　随着美国大农业公司实力的剧增，美国在20世纪80年代的关贸总协定（GATT）谈判中，一改以前将农产品问题排除在谈判议程之外的做法，提出将农产品贸易自由化列入谈判议程。1994年，GATT的乌拉圭回合谈判初步达成了农业领域自由化的协定。1995年，WTO的成立进一步推进了全球经济包括农业领域的自由化进程。其中的《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）将知识产权的保护扩展到极端的程度，极大地有利于大农业公司垄断农业技术。而多边投资协定（MAI）对世界经济自由化的规定更为极端，它主张外国资本可以在任何国家的任何经济部门（农业部门当然包括其中）投资，外国资本得到的权益甚至比本国公司还要多。
　　因此，正如有关专家指出的，农业跨国公司和农业出口大国才是农业贸易自由化的关键支持者。事实上，美国在GATT乌拉圭回合谈判中的最初建议书就是由美国嘉吉公司的前副总裁起草的。嘉吉公司和大陆公司的出口额约占美国谷物出口的50％。农业跨国公司企图利用WTO阻止各国政府的农业计划、阻碍农产品供给保障、降低各国农产品价格。通过减少各国政府对农产品价格的支持，大公司将促使它们在世界市场上的比较优势最大化，并从全球“自由”市场中获取最廉价的资源。
　　新自由主义政策在帮助西方农业垄断公司实现在发展中国家的农业部门自由地扩大势力的同时，却往往造成这些国家巨大的农业危机。发展中国家农业的主体即劳动密集型的小农业直接面对资本、技术和能源密集型的国外大农业，根本没有市场竞争优势，因此不得不走向破产。农民破产和随后现代大农场的引入，导致农村传统的经济循环被彻底破坏。不仅是农业部门而且是农村所有经济部门都受到巨大损