我在美联储监管银行-第15节
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和产品垄断，诸如，接受州内存款额不能超过全州存款额的30％，接受全国存款额不能超过全国总存款额的10％。另外，还要查核公司过去遵纪守法的情况，诸如《社区投资反馈法》（munity Reinvestment Act）、《公平贷款法》（Fair Lending Act），等等。
所以，审批单位需要调动大量的数据资料文件，进行调查研究核实。需要评估每个银行市场的现状和未来合并后的模式，有可能会要求取消或停止一些服务项目，甚至关闭某些银行分行。对于非银行性质的业务和利益，可能会要求将这些部门卖掉或处理掉。审批单位还要分析产品和地域市场定义和集中度、潜在的反竞争因素、进入市场的障碍，等等。
法律规定联储必须在接到正式齐全的申请（plete application）后的90天内作出答复，否则申请就算成功了。这90天不包括联储征求公众意见、召开听证会等。在First Union Corp。 收购CoreStates Financial Corp。 的时候，这样的听证会就召开过。合并尽管最后还是得到批准，但条件是CoreStates在宾夕法尼亚州的32家分行不能加入合并的行列，因为它们在社区投资反馈和公平贷款方面做得不够。
花旗公司和旅行者集团合并成立花旗集团，意味着一个新的银行控股公司的产生。审批过程不但牵扯到常用于银行间合并的法律规则，还更因为这里面包含有非银行业务，所以涉及面之广、影响之巨大是前所未有的。旅行者集团中的消费融资（consumer finance）部门不是问题，因为这是商业银行业务的重要组成部分；还有资产管理（asset management）部门也不是问题，这是银行和银行控股公司可以进行的业务；主要问题来自于商业银行和投资银行的合并，以及银行和保险公司的合并。美联储可能会同意商业银行和投资银行的合并，因为限制该合并的《格拉斯…斯蒂哥尔法》案中有一条款section 20，允许银行做一些投行业务，而联储又一再为该条款作单方面为银行松绑的解释（本章第四节详述），到了1996年，规定只要投资银行的收入不超过总收入的25％，便不算违法。所以，SSB与花旗银行合并，并不一定有严重障碍。倒是保险业务被《银行控股公司法》严格定义为非银行业务，得在两年之内处理掉，最多可以申请三次一年延期。保险是旅行者集团的主要业务，其一半的盈利来自于保险，所以这将是个大问题。如果法律不作改变，花旗集团就得在几年内将保险业务剥离。1998年9月，美联储初步批准花旗合并，就是基于这个条件基础上。10月，花旗公司和旅行者集团正式合并成立花旗集团，新集团的股票开始在纽约证券交易所买卖，花旗公司和旅行者集团股票都按比例兑换成花旗集团股票。当时花旗集团孤注一掷，准备好两年后将保险业剥离出去，但同时更期待法律上能有所变革，取消《格拉斯…斯蒂哥尔法》和《银行控股公司法》的限制，使得花旗集团能名正言顺实现金融一体化。
花旗集团的成立自然也受到一些组织团体的反对和警告。消费者协会（consumers union）便是其中一个代表，它是一个非营利机构，代表着广大消费者，它最有名的出版物是月刊《消费者报告》（Consumer Report），向大众客观公正地推荐各种产品、业务、服务，在美国享有非同一般的权威性和影响力。
消费者协会的主要顾虑是花旗集团如此庞大的公司会导致经营垄断，价格上涨，损害消费者利益。它所提出的两点是：
（1）《银行控股公司法》规定银行控股公司不能从事保险业务。如果合并获批准的话，花旗必须满足以下条件，即有一个明确的时间表剥离所有不被允许的业务。在这些业务剥离之前，数据资料不能在集团内部作跨市场分享，听取公众关于剥离计划的意见的时间需要延长。
（2）《格拉斯…斯蒂哥尔法》不允许银行与主要从事证券业的公司有瓜葛，联储将〃主要从事〃定义为超过25％的总收入来自于证券业务（先前为10％）。但即便旅行者集团的证券业，由Salomon Smith Barney为公司法人，未及总公司收入25％，但它依然是一个庞然大物，在美国证券界内排名第三，是个重要的市场参与者（key market player），不可低估它对《格拉斯…斯蒂哥尔法》产生的严重后果。
联储偏向于银行界是有目共睹的，在过去多年里，联储习惯于对法律法规进行重新解释，以便于银行界能从事一系列证券业务。协会警告：由于这次合并规模巨大，重新解释等同于藐视法律。必须由国会通过法案来决定这些业务是否具有合法性（所有这些反对意见，后来因为法案变革而失去意义，未见成效）。
花旗集团的合并于1998年11月得到美联储的正式批准，基本的条件是如果法案不改的话，它要剥离保险业务。威尔于2001年任职纽约联储的董事，为期三年。
4．20世纪美国几大银行法及法规变迁
《格拉斯…斯蒂哥尔法》（1933年）
此法案是20世纪30年代经济大萧条的产物。1929年美国股票市场狂跌后，金融恐慌，老百姓生怕在银行里的存款朝不保夕，争先恐后去银行取款，导致银行资金周转不灵，接二连三宣告破产，当时，五个银行里就有一个倒闭。银行挤兑（bank run）又导致产业资金匮乏，投资紧缩。连环效应，银行影响银行，银行影响产业，产业又反过来影响银行，最后引爆了美国历史上最深刻、最持久、危害最严重的经济大危机。国民生产总值下降30％，失业率高达1/4。
在此之前，美国的经济危机也是连绵起伏，周而复始。美联储1913年的成立，也是因为美国之前经历了1873年、1893年和1907年几次银行危机，觉得有必要建立美联储这样最后贷款人的角色，以稳定局面，树立信心。1925年，美国还通过《麦克法登法》（McFadden Act），禁止银行跨州经营，意在减少竞争、减少银行的关联、减少银行〃多米诺骨牌〃似的连锁倒闭。但这些都不能阻挡30年代的大萧条。美联储当时非但回天乏术，还被指责政策不当 采取了一系列提高利率等紧缩货币措施，导致雪上加霜。著名经济学家、诺贝尔奖获得者米尔顿 o 弗里德曼（Milton Friedman）就是如此这般指责美联储当时的政策的。
20世纪30年代美国的失业人群
在寻找根源、甚至〃替罪羊〃的时候，当时许多人，尤其是国会议员，认为这是银行间恶性竞争、在证券市场上投机作祟的结果；拿着老百姓的血汗钱，去冒险赌博，肥了自己，损了民众。这种〃强盗〃行为必须严加制止，以免历史重蹈覆辙。1933年，参议员格拉斯和众议员斯蒂哥尔（皆为民主党）推动了这项历史性的《格拉斯…斯蒂哥尔法》，制定出很多行政上的条条框框，限制银行的所作所为。诸如，为了限制银行间恶性竞争，支票账户不能支付利息、储蓄账户有利息上限；银行设立分行有严格限制；不能将存款投资于股票市场，以免风险过高；设立联邦储蓄保险公司FDIC（Federal Deposit Insurance Corporation），为老百姓的存款作担保。还有重要的一条是将商业银行和投资银行业务分开，让银行作出选择，两者取一。为此，显赫一时的摩根财团被迫一分为二，分成从事商业银行业务的摩根银行和从事投资银行业务的摩根斯坦利银行。
《银行控股公司法》（1956年）及其补充案（1970年）
〃二战〃后，银行为了绕开法律对商业银行的严格限制，开始通过设立控股公司的途径来涉足其他经营领域。这方面尤其突出的是通过跨地区建立或收购银行，达到跨州经营的目的。当时有很多州，严格限制州内银行及其分行的数目，然而州政府很难控制跨州经营的银行控股公司，于是，控股公司觉得有机可乘，可以在基本上没有什么限制的情况下，建立起坐落在不同地区的不同银行，并建立诸多非银行金融机构，试图跨州运营诸多被禁止的活动。一时间，银行控股公司蓬勃发展。
1956年通过的《银行控股公司法》，重申《麦克法登法》对跨州经营和收购银行的限制，重申《格拉斯…斯蒂哥尔法》对银行经营业务的限制，规定控股公司只能从事银行及与其紧密相关的业务，而必须脱离其他业务，这其中包括保险业务。归根到底，此法案限制银行控股公司，尤其是辖有多个银行的控股公司从事非银行活动，又进一步加强对银行的监控。
1970年通过的银行控股公司法补充案，在此基础上，又重点加强对单一银行控股公司诸如此类的管制。因为1956年法案只是针对拥有多家银行的控股公司，而没有提及单一银行控股公司，所以又发现漏洞，单一银行控股公司雨后春笋般建立起来，从事多项非银行活动，甚至农业、采矿、房产、批发零售等。1970年的补充案，将1956年对辖有多家银行的控股公司的要求，扩展到对单一银行控股公司。
一系列有关储蓄机构的法规（20世纪80年代）
20世纪80年代，美国国会针对新兴的储蓄贷款协会（savings and loan associations，简称SandLs，储贷会），进行了一系列松绑的实验，旨在给予储贷会更多的、一般商业银行享受不到的经营自由，以促进其发展。
储贷会，也称储蓄机构，类似商业银行，执行着接受存款、提供贷款的职能。但它同时又补充商业银行的空缺：商业银行的重点客户是企业商家，为它们提供中短期商业贷款；而储蓄机构主要是针对个人消费者，为个人提供房屋抵押长期贷款。从这个意义上说，它开辟了一个专为消费者服务的新天地。但由于储蓄机构的资产负债结构更具有〃借短贷长〃的特征，所以孕育着潜在的危机。
1980年，国会推出《储蓄机构放松管制和货币控制法》（Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act），并进而于1982年推出《储蓄机构法》（Depository Institutions Act），赋予了储贷会大有作为的广阔天地。
从资产的角度上看，这些历史上曾被全面禁止参与房屋贷款的储蓄机构，忽然间被允许拥有占其资产值40％的贷款业务，并被允许拥有资产值30％的消费者贷款，以及资产值10％的商业贷款与租赁。更有甚者，它们还被允许持有资产值10％的垃圾债券（junk bond）或股票。而商业银行是被禁止涉足垃圾债券或股票的。
从负债角度上看，储蓄机构可以不受限制，根据市场波动，提供储蓄利率。FDIC也根据1980年的法案，将储蓄保险从4万美元提高到10万美元，更成为储贷会吸引资金的口号。一时间，储贷会蒸蒸日上，资产和负债茁壮成长。
岂料，储贷会生不逢时。从20世纪80年代初开始，美联储为压制通货膨胀而实施双位数高利率政策，储贷会特有的〃借短贷长〃的隐患便暴露出来了：它的长期贷款的利率早已锁定在低利率水平，无法变更；但它的存款，此时需要支付双位数利息率。结果必然是入不敷出，严重倒挂。
储贷会这时孤注一掷，冒险参与了高风险垃圾债券的投资，希望借高回报挽回局面，弥补〃借短贷长〃的窟窿。无奈，美国经济又不景气，萧条低迷，垃圾债券更像是〃烫手的山芋〃，不违约已是够好的了，怎还能期待高回报。这如同雪上加霜，加剧了储贷会的财政困难，造成事态的进一步恶化。1982年年底，这些机构的损失已经达到100亿美元，超过半数以上的储蓄机构出现了严重的财务危机甚至破产。为这些储贷会作储蓄保险的联邦机构FDIC，即便倾其全部保险基金，也弥补不了巨额的索赔，面临着岌岌可危的严峻考验。
最后，只能由国会出面赈灾，耗资1500亿美元的巨额纳税收入注入这些机构，让它们渡过难关。同时，1989年，国会推出了《金融机构改革、恢复与强化法》（Financial Institutions Reform； Recovery； and Enforcement Act），重新实施1982年以前对储蓄机构有关资产选择的限制，提高储蓄保险费用，实施与商业银行同样的监管标准，并设立储贷会监管署（office of thrift supervision，OTS），负责对储贷会进行全面系统的监督管理。
至此，一场放松管制的实验，在损失惨重的情况下鸣锣收兵。储贷会的危机，与其说是时运不济，不如说是因为缺少风险意识，急功近利，再加上几乎没有任何监管措施，放任自流所致。所以，放松管制不等于放任自流，不等于不要监管；银行的监管还是要与时俱进、与日俱新、不可松懈半分。这场危机过后，储贷会经历了合并兼并风潮，又接二连三被商业银行购�
