罗斯福+文本文档-第45节
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这样，罗斯福就侧重于从人而非物的角度来看待行政管理。这就决定了他授权的方式。情况往往是这样进行的：理直气壮地要求国会通过他提出的法令草案，这在战时要平时容易的多；然后，依照法案的精神给将要设置的临时机构规定一个框架性的职责和权限，随即就任命经过他反复筛选、再三斟酌甚至痛苦地取舍的人选，来全权负责该机构的工作。至于该机构的具体活动他一概不管，除非它们同罗斯福的情趣相关或者他极熟悉企业务（譬如海军、船舶方面的），这时他刻意展示其特长——对技术性细节的洞悉和枯躁数据的熟识——往往起到崇敬权威的轰动效应。他敢于放手领导，却从不最终对他们许下诺言。他让他们尽情尽兴地发挥其个性特长，而以高度的自尊保持一种明确的超然态度，与这些事务保持一定的距离（如果需要的话，他又能迅速了解到其中有用的信息）。由于这些机构都直属于总统管辖，他就很自然地在他们中间造成一种领袖的超凡魅力。并且使他们感到只有总统才是所有不断发展着的事态的中心。
罗斯福往往让周围人都知道了将有某个机构要设置，而自己则不动声色地开始物色人选。过程中，他对谁都不明确许诺，也尽量掩饰自己的思想过程，但一般是霍普金斯除外。而有趣的是，总有几个人认为自己就是当然的候选人。任命总在最后一刻宣布，他乐意较长时间地控制任免权，以此作为增强对总统向心力的工具。他曾经多次把个性、政见和才能截然不同的人放在一个机构里，或者让他们同做或先后做一件事。如他让威廉·努森这个产业界巨子和西德尼·希尔曼这个工会领袖共同领导生产管理局，任务是配合总统推动和控制战时生产。这样做符合罗斯福的个性，他不喜欢完全信赖某一个人，即使对霍普金斯也是这样。他喜欢自己是注意的中心，这套让手下人互不相容、互相牵制的机制使他更安稳地居中操纵，并轻易地使自己成为每个官员必需的盟友和伙伴。同时，这也减少了临时机构自我扩张或趋向衙门化的倾向，防止了任何联合起来反对他的可能性。
罗斯福在战时设置这些临时机构时，还总给人以授权含混、职能重叠的印象，这主要是从纵向考察得来的印象。在控制战时经济方面，罗斯福先是于１９４１年１月成立生产管理局。１年后又成立战时生产局，实际上已架空了前者。深孚众望的努森不愿在纳尔逊手下工作，气愤地扬言要回家不干了。罗斯福在众人劝说下仍不改初衷，而是约见努森来白宫共进午餐，努森罗列的数据表明他任内的工作无懈可击，但罗斯福仍和蔼地漫谈其他的事，其实他已经安排好了一切。午餐结束时，努森愿意继续效劳，并接受了总统授予的陆军中将的任命，实际上仍在同一个机构里主管生产。穿上军装的努森总让人觉得别扭甚至滑稽。可是９个月后，罗斯福又在当初规定为最高战时机构的战时生产局的上面，设置了有权管辖它的经济稳定局。于是纳尔逊又面临着努森当时的难堪境地，当初纳尔逊这个位置人人想坐，甚至包括副总统华莱士。这些时隐时显的机构及其职能权限的重叠，不可避免地引起浪费、推诿、扯皮和延误工作。这些机构都直接对总统负责，他花在这方面的精力也显得太多了些。他麾下的预算局局长哈罗德·史密斯曾感慨道，总统是位反复无常的行政长官，也是历史上伟大的行政天才。总体而言，〃以这些公平和他们的贡献来衡量罗斯福，他作为一名政府首脑是名副其实的。”
罗斯福这样作还有另一层隐衷。自１９３７年贸然改造高等法院以来，他一直被几个方面的人指责为独裁野心膨胀的人，国会对他的警觉和戒备增加了。为了获得战时的权力，除了理直气壮地陈述其必然性和紧迫性之外，就是用临时机构这个招牌来打动国会。言下之意是，由应急的临时机构行使国会赋予他的权力，不久就将回归国会，不会造成稳定的权力倾斜的结构。不少议员也正是这样考虑的。
在罗斯福总统与他的政府内阁之间，还横亘着一个〃小内阁〃，它主要由罗森曼、伯恩斯将军、霍普金斯和总统的私人参谋长（私人总管）威廉·Ｄ·李海上将等组成。〃小内阁〃在大战中日益得到总统的倚重，它经常出面平息各机构间的纷争。但就是在大战中隐然成为美国政府第二号人物的霍普金斯，也没有得到国会法令的正式认可。他忠诚于总统，能充分领会总统的意图；罗斯福需要一个既有理解能力、又守职本分的可靠的倾听者。霍普金斯在辞去商业部长的官职后，角色界定不明，他是总统顾问，又是总统私人特使，又有点类似于内阁的不管部长。他没有自己的办公桌，但在白宫二楼南边有一套自己的起居室。这就是罗斯福的领导风格。
战时体制还有一个重要的组成部分，即战时军事指挥体制。根据美国宪法第２条第２款，美国总统是合众国陆海军以及现役各州民兵的总司令。美国参战后２个月，华盛顿成立参谋长联席会议，由乔治·马歇尔将军、欧内斯特·金海军上将和陆军航空队司令阿诺德将军组成。它是陆、海、空三军的主要协调机构，直属于总司令。它随时向总司令报告军事战略事宜、武装部队人员需要、军用物资弹药的生产和分配情况及所有三军共存的政策问题。它下设几个重要的附属机构：副参谋长联席会议、联合秘书处、参谋长联合计划署（含作战计划委员会）、联合情报委员会（含经济作战局）、心理战联合委员会，其他还有如野战运输、通讯、后勤、气象、军需分配等附属机构。疑难问题一般由这些下属机构解决，专家们常被派往前线出任某一战区指挥官的高级参谋。
罗斯福统领全局，主要精力用于全球战略的筹划、与盟国协调关系以及制定战时外交政策并构想战后世界格局。重大战役的制订也要与罗斯福密切磋商，由他审定总政策和总目标后，由参谋长联席会议确定运输供应、装备分配和兵力配置，具体作战方案一般均由当地司令官制定。鉴于总统本人涉事太多，精力有限，罗斯福特任命李海海军上将为总司令的参谋长，实即由李海充当他与参谋长联席会议间的中介。罗斯福很喜欢直接去白宫里警戒最森严的地方——白宫地图室，以详细了解战争进程的最新情况。一批才识过人的年轻军官日夜轮流在这里工作，把接收到的军事电讯及时反映在各类地图上。为便于罗斯福坐在轮椅上查看，地图室的地图悬挂得很低，不同颜色的小旗和指示针标识出美国三军在全球的位置以及变幻莫测的战局。在地图室里，罗斯福就可以把命令经五角大楼联络中心发布到世界各地。
对于分布在各战区的美军司令官，罗斯福作为总司令有权直接任免或调换。参谋长联席会议也常向他举荐一些有潜质的军官和军功卓著的老将军，前者如５０岁的德怀特·Ｄ·艾森豪威尔，后者如乔治·Ｓ·巴顿，都是由马歇尔陆军参谋长建议起用的。至于骄纵自负的道格拉斯·麦克阿瑟，是现代美军发展史上的特殊人物，自一战以来在军内就享有独特的地位，战前任菲律宾军事顾问，在珍珠港事件的前４个半月时出任美国陆军远东司令部司令。
在整个大战期间，参谋长联席会议的职责权限一直没有明确地规定下来。李海将军经常代表罗斯福出席联席会议，于是当然地主持会议，制定议程，签署主要文件和决议。李海在其回忆录里指出：由于缺乏对参谋长联席会议职权范围的明文规定，这就使得这一组织具有很大的灵活性，它可以根据战争情况变化的需要而变更其活动范围，这种变更往往同总统的想法有关，总统足智多谋，实际上通过这个机构直接指挥着这场战争。
另外，前所未有的大战为罗斯福扩大总统作为总司令的职能提供了充分的可能性。如他广泛而极限地行使总司令的职能，绕过国会以超龄军舰换取英国海军基地，允许美军开往格陵兰和冰岛，以总司令的身份加强和监控战时生产，发布行政命令划定〃军事区〃，将１０多万日侨和日裔美国公民强行送进〃集中营〃。
由于盟国联合作战的需要，罗斯福与丘吉尔于１９４２年１月２３日共同创建了联合参谋长会议，以密切协调英美军事行动。美方成员主要是参谋长联席会议的三人和李海将军，英方成员有英国陆军元帅艾伦·布鲁克爵士及其代表、海军大臣庞德爵士及其代表、空军上将波特尔爵士及其代表、国防大臣丘吉尔等。李海强调：“我们只是工匠，只是根据各自总司令交给我们的总计划制订出具体而明确的战略方针而已。”罗斯福自１９４３年起，俨然就是盟国陆海军司令，他〃愈益成为全球战争的中心人物〃。大多数职业军人都钦服他的领袖才能。史汀生认为美国陆军史上，从来没有一个比他更优秀的统帅。艾森豪威尔写道：“罗斯福先生的某些政治措施，我是永远不会赞成的。但是他是战时国家统帅，我完全是从他这个身份认识他的——而且从这个身份来看，我觉得他完全满足了大家对他的期望。”
战时经济体制给美国带来了战时繁荣。自大萧条以来长期难以整治的经济顽症在一一消失。原来国内经济捉襟见肘，现在出现了大量游资。１９３９年美国国民生产总值是９１０亿美元，１９４５年则高达２１５０亿美元。失业这个顽症消失了，工人参军留下的空额吸收了大量适龄青年、退休老工人和家庭妇女，就业人数从４５００万增加到６６００万。股市行情终于看好，１９４３年公司的利润超过了１９２９年。从事农业的人也在战争景其中兴旺发达起来，罗斯福说服农场主们放手生产，让美国成为战时世界粮食的主要供应者。农业科技的发展也促进了农业生产力的提高。自美国参战以来，美国人每周平均收入几乎增长了１倍。《时代》周刊称，〃美国骤然富起来了——似乎全国各地一下子富起来。〃低收入家庭的生活比战前有了明显好转。这种情形相对于整个欧洲国家，简直是天壤之别。
由罗斯福政府创建并控制的战时经济体制使美国名副其实地充当了〃民主国家的伟大兵工厂〃，为第二次世界大战的胜利起到了决定性的前提作用。美国在防御准备和实际参战的５年期间（１９４０年７月至１９４５年７月），用于军火生产的支出为１８６０亿美元。各类〃兵工厂〃制造了８６３３８辆坦克，２９．７万架飞机，１７４０万支枪枝，大量的大炮装备和军火，６４５００艘登陆艇，以及数千艘军舰、货船和运输舰。这些军火物资并非完全用于美国。从１９４１年３月到１９４５年１２月，按照租借法案转运的商品和提供的劳务，约达４９１亿美元。其中大约６０％给英国，２２％给苏联。
罗斯福在１９４３年初坦率地向国会承认：“第一次处理这样大的事情总需要一个试验摸索的过程，犯错误是难免的。……我们从所犯的错误中吸取了教训。我们取得了经验，这就使我们今年能够改善战时经济管制的必要机构，能够简化行政手续。〃情况表明正是如此，战时体制在经历了开头两年在所难免的某些被动、凌乱和浪费之后，渐入佳境，几乎没有了一丝希特勒所嘲笑的〃没落而效率低的民主国家〃的那种特征。在这个过程中，罗斯福自觉地负起了医治由于他的行政管理方法而造成的伤痛的责任。尽管他有自己所了解的弱点，但他能应付总统这一职务带来的挑战。
运筹帷幄
１９４１年圣诞前夜，华盛顿的节日气氛依旧。白宫轮廓映现在火树银花中，两天前抵美的英国首相丘吉尔正参加罗斯福在白宫草坪上点燃圣诞树的仪式。当缀满缤纷饰物的圣诞树闪烁出瑰丽的光芒时，罗斯福向眼前３万多〃为自由而奋斗的同事们〃介绍了他的〃伙伴、老相识和好朋友〃。随即，首相以其渊博华丽的词藻发表了动情的演说：
“从事自由事业的同事们，我能够在我的杰出朋友——总统用来把美国千家万户连成一体的、由圣诞的友爱和仁慈所组成的项圈上增添一个小小的链节而备感荣幸。……这是个奇异的圣诞节，让儿童们畅快地过一夜吧！让圣诞老人的礼物使他们玩得更尽兴吧！让我们这些成年人也尽情地和他们一起畅享无限的快乐吧！然后让我们再重新面对摆在我们面前的严峻使命和艰难的岁月吧！”
圣诞节的翌日，丘吉尔到国会山�
