罗斯福+文本文档-第24节
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促成第二次新政在１９３５年初全面展开并出现重点转移的因素还有：一、罗斯福的智囊团和早期新政派此时发生了重大的分离组合，他的政治顾问路易斯·豪身体状况日益恶化，已长期住进医院，爱德华·弗林已逐渐取代了他的地位。１９３６年４月，豪在睡梦中溘然长逝，临死前说到：“富兰克林现在自立了。〃弗林说服罗斯福把豪原定的争取农民的竞选战略，逐渐转为争取城市中约７００万对两党均无好感的少数民族和工人；雷蒙德·莫利在国际货币、政府与其业关系等问题上日趋保守，退出政府当了一家新杂志的编辑。尽管有时也仍旧帮助罗斯福出谋划策，起草演说稿，但地位与作用已今非昔比。在１９３６年白宫的一个小型家宴上，罗斯福刻薄地嘲讽了他的〃新保守主义〃，两人随即激烈地舌战，尔后关系就此破裂。新近充实了一批更具活力和自由主义思想的人员，罗伯特·Ｈ·杰克逊、依沙多·卢宾、威廉·Ｏ·道格拉斯等，都是在一种变动着的社会秩序中具有战斗性的法律和经济专家。还有被誉为〃砂金孪生兄弟〃的本·科恩和托马斯·科科伦，两人都是哈佛大学法学权威费利克斯·弗兰克福特的高足。本·科恩这位来自印第安纳州的犹太人，曾任布兰代斯的法律秘书，在制订新政立法和处理法律细节上表现了卓越的才干。来自罗得岛的科科伦年仅３６岁，才华横溢，多谋善断，在起草重要法规和总统演说稿时，能够毫不费力地洞悉政治迷宫的堂奥，并能贴切而华丽地旁征博引。罗伯特·Ｍ·伯恩斯称他是〃政府内部意志坚强的牵线人、政客和官僚的操纵者。〃来自犹太州的银行家乌里纳·Ｓ·埃克尔斯于１９３４年１１月被罗斯福任命为联邦储备委员会主席，他很早就具有一些与凯恩斯不谋而合的经济思想，即主张政府扩大财政赤字以谋求经济复兴。二、最高法院也并非铁板一块。路易斯·Ｄ·布兰代斯为首的自由主义少数派就一直倾向于理解和支持新政的大多数立法。布兰代斯坚信大垄断企业的经济效益比不上小企业的高，对社会又具有危险性，故极力主张回复到〃有节制的竞争〃的社会。他对政府权力虽持谨慎态度，但是容许政府有条件的干预，他赞成增大劳工的权力，以此与大公司的权力相片敌。本杰明·Ｎ·卡多佐认为宪法是活的文献，可以随着社会发展作出不同解释，〃一个世纪前狭小的或地方范围的需要，在我们时代可能与国家利益交织在一起。随着时代的不同，需要作关键的急需的变化。〃哈伦·Ｆ·斯通具有博大的宽容精神，他认为法院在行使权力节制政府时，关键要凭藉〃我们自己首先实施自我节制。〃１９３５年５月初，正值最高法院加紧裁决新政法令时，布兰代斯让他的信从者、罗斯福的顾问班子成员贾利克斯·弗兰克福特向罗斯福转告他的口信：目前是采取行动的最后关头了。几天后，参议院的进步派小拉福莱特、诺里斯、海勒姆·约翰逊等会见了罗斯福，敦促他维护总统的领导权。小拉福莱特与布兰代斯在关于企业界是否会同政府合作这一点上具有清醒的共识，他们劝罗斯福不要枉费心机地寄望于企业界。罗斯福也终于认识到，他的新处境从来没有像现在这样如此地与国会里大多数左翼的政治需要相协调。三、不能忽视的、也许是最重要的一点，即罗斯福本人的思想状况及启发展。第一次新政在强调政府对拯救危局的作用的同时，主要是寄望于企业界的自觉配合意识以实现〃各种利益的真正协调〃，使各个阶层都在新政中得到一些好处——农场主们有农业调整法，企业界有全国工业复兴法，工人有工资工时方面的规定及复兴法第７条第１款，贫困者和失业工人有各种各样的联邦救济措施，中产阶级有房主贷款公司、证券管理法规定及其他改革，债务人因通货膨胀而受益，如果某些方面仍有不满意和突发的情况，政府还设有全国紧急事态委员会等类似机构加以筹措补救。然而，良好愿望和现实效果的差异令他震惊——不主要是第一次新政在力度和广度方面欠缺，而是大萧条灾难本身具有前所未有的深度和广度。罗斯福所做的这一切本不该招致保守派报系的斥责和辱骂，那些疯狂憎恨他的富人似乎也没有理由在他们的俱乐部和餐厅对他进行下流的攻击，而他自幼生活在充满友爱、鼓励、迁就、宽恕的环境里，１９３５年以前，性格深沉的他对这类攻击大都采取退避、延搁、妥协等并非尖锐激烈的反应。他本可接受以善意的精神提出的批评或者具有建设性内容的建议，因为他善于博采众长。但是这一次企业界的恶意和故意干蠢事使他受到深深的伤害，他因而有些愤怒，１９３６年的竞选中他曾严厉地反击这些人是刚救上岸的忘恩负义的糊涂虫。指责这些人一旦走出政府为他们建造的避风的地下室，“就忘了曾经有过风暴，他们指点着英国，想让人民相信英国就是靠着无为而治、听天由命，而度过萧条取得进步的。〃这是１９３５年５月以后的罗斯福对政府与其业界的良性合作产生幻灭感的心理基础。人们也因此得以在１９３６年竞选中听到他那抱怨、忿怒，甚至不无伤心的语调：“这次竞选中有一个问题，那就是我自己，人们必须明确表示，或者拥护我，或者反对我。〃他对企业界在初期新政中对他暧昧不清的态度有了切肤之痛的体会。同时，休伊·朗确实让罗斯福焦虑不安，朗的重要性在于，他俨然成为全国广大劳动群众抗议第一次新政妥协的主要宣传鼓动者。莫利在１９３５年仲春时节不止一次地听到罗斯福在谈论有必要采取行动，〃以便抢在朗的前面。〃此外，通观第二次新政的全过程及其重点目标，不难发现它们与大萧条以来罗斯福个人的思想观点、长远规划、施政纲领等有诸多吻合之处。若单独地考察第二次新政的立法，它们中有些基本上是对第一次新政的进一步强化、扩大或使其完备，如以工代赈；有些是当初业已初步提出但因条件限制而未立即兑现的目标，如社会保障方面的一些立法。两次新政的内在关联是显而易见的；即令是〃第二次新政中以貌似全新内容而出现的条款和措施〃，也不难顺理成章地在罗斯福近期的和漫长的政治生涯中找到启发展的最初生长点。从一定意义上讲，它们是罗斯福个人思想之历史的与逻辑的发展相统一的体现。那种认为罗斯福突然大幅度地向〃左〃转并将之归因于某一单个原因的观点，既失之片面，又违背了罗斯福在其他方面发展的事实。
再度新政
第二次新政于１９３５年开始，在这年夏天进入〃第二个百日〃并达到高潮。
１９３５年１月，罗斯福向国会提交了一个庞大的非常时期联邦救济计划。他建议把救济名册上的人分成可以就业和不能就业两类，后者的救济负担交由地方当局和慈善机关承受。对于前者，将由联邦给予工作，即由政府花费５０亿美元，实现以工代赈计划，工人们将按〃保障工资〃（每日约５０美元）工作。国会于４月８日通过了这项紧急救济拨款法。这是美国或其他国家历史上空前的最大单项拨款。“这项允许罗斯福主要按照他认为适宜的途径开支巨额的法令，标志着从国会转向总统的重大权力转移。”
罗斯福于５月６日根据此法发布７０３４号行政命令，建立工程振兴局及其联合机构，由霍普金斯任局长。该局到１９４１年共耗资１１３亿美元，外加地方政府的２７亿美元。在其活动达到高潮的１９３８年，它为３５０万人提供了就业机会，占全国失业人数的１／３。若把依靠工人赡养的人计算在内，其受益者达２，５００万人以上。它主办了约２５万个工程项目，包括建筑了１２．２万幢公共建筑，６６．４万英里新道路，７．７万座新桥梁，８５０个飞机场，数以千计的医院、城市电厂和校舍，以及大批的公园、游乐场、运动场和蓄水池。为了让那些具有艺术才能的人维持生计，霍普金斯在工程振兴局下设置了一个联邦艺术计划，对包括各类演员、美术家、戏剧家、作家、音乐家、画家等在内的成千上万的艺术家提供就业机会，让他们展其所长，文学艺术界并从此兴起了一股〃写美国〃、〃画美国〃的爱国主义热潮。该局还通过全国青年管理处帮助比其他群体更难就业的数百万美国青年找到工作，帮助大专院校的学生得以继续上学或训练其从事新职业的技能。该处在奥布里·威廉斯指导下，为６０多万大学生和１５０多万高中生，以及２５０万刚步出校门的无业青年找到了非全日性的工作。
尽管由于该局主办的工程项目中难免有混乱、浪费和低效率的现象，如管理不善、重复建设、行政费用过高、因材料费不足而导致工程质量欠佳，等等，该计划也从来没有能单独地解决掉失业问题，因此遭到来自〃左〃右两方面的严厉批评。但是，它达到了大幅度地照顾或减轻此前千百万仍然〃被遗忘的人〃的家境困难的效果，它的大规模开支对经济走向实质性进程的复兴起到了重要作用。该计划一开始就表明，它已经超越了为提供就业机会而安排工作的范畴。它所表明的是，把救济、贫困、就业和安全等社会职责都归联邦政府承担的一个重大的、历史性的转变。长期以来地方的和私人的慈善事业正在接近于枯竭，该计划在当时可能被许多人视为紧急事态的临时反应，但是，几十年后的人们已经认识到，它是现代美国经济史中整个时代的一个不变的特点。
１９３５年１月１７日，罗斯福要求国会通过社会保障法，这是由以弗朗西丝·珀金斯为首的超党派的内阁经济保障委员会花费了６个月的心血研究制定的草案。它引起这届国会激烈的争辩。保守派人士指责社会保障的观念破坏了美国传统的自助、自制和个人负责的设想，将会使生活失去进取精神和一切情趣；有人甚至认为它〃是从《共产党宣言》第１８页逐字逐句抄袭来的〃；更多的议员则认为该法案过于吝啬，不够完备。如此直到８月１５日方由总统签署生效。
社会保障法创立了全国性的养老金制度和失业保险体制。它规定对于年老贫穷的６５岁以上的人，实行养老金制度，由联邦政府与州政府各负担５０％，但联邦政府所负担的份额每月不得超过２０美元；考虑到雇工的未来，它规定实行一种捐助性的老年保险金制度，保险金从工人的所得税和资方的工资税中抽取，１９３７年开始为１％，以后每三年增加一次，直到１９４９年双方的负担都达到３％。据此，每月的退休金支付总额应按从１９３７年１月到退休年龄所得到的工资计划，大致在１０至８５美元之间。为改善和扩大这项计划，从它通过生效之日期，就对它进行了多次重大修正。
该法与其他发达国家的同类立法相比具有保守性。它在捐献和收益之间建立的是一种松散的联系；它规定以一种递减税制和扣取大宗款项来筹集公积金，既有利于扩大保险范围，也有利于后来的保守政府提高收益；它尽管按对等原则向各州提供联邦援助以照顾不能自力维持生计的母亲、儿童、残疾人等，但它没有把许多类别的工人如农场工人、家庭佣工、非营业组织的职工纳入保险范围之内，而这些人是极其需要保障的。即令如此，１９３５年的社会保障法仍然是美国历史上一个新的里程碑，是美国社会立法的一个界标。它旨在〃保障我国男女老少免受生活中某些不测风云和兴衰变化的影响〃，它推翻了关于社会责任性质的历史悠久的设想，确立了个人有毫不含糊的社会权利的见解。罗斯福指出，对雇工征收保险税并将其放在那里，是一个政治问题而非经济问题，目的是〃给这些交税的人一种法律的、道义的和政治的权利〃。该法是所有〃新政〃立法中最重要者，它使美国走上通往福利国家的道路。
１９３５年５月，参议院批准了国会参议员罗伯特·瓦格纳于１０年前提出的全国劳工关系法。由于最高法院裁决全国工业复兴法违宪，罗斯福改变了对《瓦格纳法》的态度，并说服众院批准，随即于７月５日签署生效。
该法不仅将刚被宣布无效的《全国工业复兴法》第７条第１款的规
