产业组织理论、证据和公共政策-第69节
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社会与环境问题
在 20世纪70年代末期，联邦贸易委员会主席和反托拉斯局的局长助理重新限定了执行反托拉斯政策的目标。代替促进竞争这样的传统目标的是，政府将主要寻求促进社会和环境的发展。换句话说，反托拉斯局将不再着重对商业实践作经济分析；它将考虑人的价值。弄清楚这条路将会延伸得有多远，是困难的。例如，人们难以想象这种态度会如何影响对目前的反托拉斯法中的词语所作的解释。然而，克莱顿法第5条过去已由法院作出解释，以禁止违反公共政策的商业做法。因而，这些政策方针可以为将来的反托拉斯行动打开很多大门。威廉·巴克斯特和其他影响反托拉斯与贸易管制政策的官员的任命，可能会在最近的将来中止沿着这条路进行的探索。
法律与经济理论
随着法官们越来越多地意识到他们的判决对经济的影响，他们更加要求用复杂的经济理论来支持辩论的论点。他们本身对这些理论的了解则正反映在他们所作的裁决上。例如，在威廉·英格利斯父子面包公司同大陆面包公司的诉讼案中，斯潘塞·威廉斯法官裁决，即使从最有利于原告的角度来看，证据仍然不足以判决被告犯有掠夺性定价罪。尽管陪审团裁定原告获得 5048000美元的损害赔偿额，法官还是作出了有利于被告的判决，并在判决中否定了陪审团的上述裁定。为了支持自己的裁决，威廉斯法官在判决中将平均可变成本和边际成本曲线以及有关它们同确认掠夺性定价做法之间的关系的讨论，也包括了进来。可以预期，随着经济学越来越广泛地为人们所知晓，诉讼判决对经济学的依赖将更加普遍。
《产业组织理论、证据
和公共政策》
克拉克森 米勒著
20 管制机构
且到过去10年左右，人们向来认为影响企业和市场上其他参与者的主要规则和通例，产生于习惯法和司法者对法规所作的解释。进一步说，很多政府机构的职能和权限基本上是行政性的，所以，它们的行动一般限制在立法机关授权的特殊范围内。故此，社会保障总署的办公机构为申请救济金的人提供信息和咨询，但拥有的自主权即相对地很小。从本世纪60年代后期开始，制定了越来越多的新法规，同时建立了新的联邦管制机构。同导源于习惯法和法院的约束相比，管制当局目前对商业交易的约束可能在经济方面更加明显和广泛。例如，在70年代早期，建立了包括职业安全与保健局（OSHA）、消费品安全委员会（CPSC）和环境保护局（EPA）在内的7个新的管制机构．70年代的头四年，登载联邦法规的《联邦录》的篇幅增加了一倍。
愈来愈多的管制
新的管制浪潮在管制范围上也超过了司法系统对商业、运输、保健和金融市场的传统的管制。例如，1970年的净化空气法修正案规定制订空气质量标准；1972年的消费品安全委员会法建立了一个委员会，它有权规定消费品的安全标准和禁止带有过度伤害危险的产品。70年代早期也出现了利用1973年的紧急石油分配法对石油生产者进行广泛的控制。原有机构也在颁布影响商业交易的规章方面增加了它们的活动量。表20．1显示，从财政年度的1971年到1979年，按不变美元价值计算，57个管制机构的行政费用增长了一倍多。在财政年度1971年，用1970年的美元价值计算，行政费用为12亿美元；它在财政年度1979年则为30亿美元。然而，同总的联邦管制费用相比，行政费用仅仅是一个较小的部分。例如，在1976年，估计全部联邦管制费用为655亿美元左右；行政费用仅32亿美元，或低于总费用的5％。
可将行政机构的职员人数作为这些机构的全部活动的另一标识。1979年，57个管制机构的职员总数约为87500，几乎是1971年的三倍。
由管制支配的国民总产值的百分比也随着时间的推移而增大。例如，根据麦卡沃伊的估计，在1965年至1975年期间，在由管理价格、金融市场、保健和安全的规章条例构成的受管制经济部门（the regulated sector of the economy）中国民总产值的百分比，由8．2％上升到23．7％。在这10年中，对铁路、汽车运货、航空、通信、公用事业和石油的价格管制由5．5％上升到8．8％。关于采掘业、建筑、纸品、化学物品、初级金属制品、汽车和其他产品的保健与安全管制增长得最多：由1965年时几乎为零的水平增长到1975年时国民生产总值的11．9％。
1980年罗纳德·里根总统的当选可能对联邦规章条例的增长有一些影响。在1981年的最初几个月中，《联邦录》的篇幅减少了60％（从1981年1月至3月），提出的规章条例的数量下降54％。
政府机构正式制定的规章和通过司法系统非正式形成的规章之间的另一重大差别，存在于这些规章的产生、颁布和执行上。管理机构是立法与司法权力及行政权的混合物。此外，程序上的差异和政府机构拥有较广泛的自主权力的结合所产生的规章，和通过立法与司法程序问世的规章之间常常有显著的差异。在本章中，我们将考察管制行动和受它们控制的活动的一般范围。另外，我们还将某些重点放在管制权力与程序上，包括对管制过程进行考察。
管理机构
管理机构是很多将注意力集中于商业管制法规上的主要解释者和执行者。有时这些机构是政府传统的管理部门的一部分。例如，司法部执行谢尔曼法、克莱顿法和其他反托拉斯法。全国公路交通安全委员会和运输部执行有关安全、排放物控制、汽车燃料节约的规章条例。在另一些情况下，管理机构是独立于行政部门的。例如，州际商业委员会管理美国国内的和外国发生在美国境内的服务性运输。其他的独立机构包括民用航空委员会、商品期货交易委员全、均等就业机会委员会、美国进出口银行、联邦通讯委员会、联邦能源署、联邦住宅贷款银行委员会、联邦海事委员会、联邦动力委员会、联邦贸易委员会、国际贸易委员会、国家劳工关系委员会、证券交易委员自和小企业管理局。
独特性
管理机构的结构是独特的。它将政府司法、行政和立法部门的职责与责任结合在一起。管理机构的首脑通常由美国总统在取得国会2／3赞成票的前提下任命。这些机构实际上也把向未根据宪法分开的立法与司法权结合了起来。因此，它们能颁布规章条例，使这些规章条例得到遵守，以及督查人们是否违反了它们。如果违反了，这些机构被授权依法进行处罚或纠正。管理决定可以被上诉到法院，但由于事情通常是非常专业化的或技术性的（管理机构已被授予广泛的自主权），因此，除非管理决定被认为是武断的和异常的，一般说来，法院不会否决管理决定。
程序
管理机构通常被给予广泛的相机抉择权去制定管理那些需要管制的活动的规章制度。规章条例可能以对特定情形的申诉、或对申诉的反应、或制定适用于特定活动或产业的规定这样的形式出现。
申诉
申诉可以由包括个人或公司在内的民间当事人提出，也可以由管理机构的职员提出。在对所指控的加害者提出的控告送交出去之后，当事人（所指控的加害者）被给予回答申诉的机会。最后，由管理机构指定的一位行政官员对申诉进行审理。该行政官员作出最终的决定。如果发现该当事人行为不端，行政官员便作出决议，命令当事人放弃（或采取）某些做法；不然就驳回申诉。通常是由管理机构的一个独立部门来强迫服从决议的；不服从决议，便会被处以罚金或其他处罚。在最后审理之后，受影响的一方可以向法院上诉。在某些情况下，当事人可以利用非止式的解决万法或同意服从判决。
裁决
大部分对产业有直接影响的管理机构的为人们最熟悉的和最经常的职能，便是裁决。在大部分案件的审理过程中，管理机构以与法院相同的方式来进行活动。管理程序法和参与者的法律背景皆有助于形成调查、控诉、审判和最后决断这样的程序。然而，行政长官有时会使活动停止下来。这种停止通常出现在代价高昂的审判之前。
大部分调查未导致审判。它们或者完结、或者导致作出中止的决议。这各决议避免了代价高昂的审判过程，并保护了被告厂商，因为未进行犯罪。
制定规章条例
近年来，对管制商业行为来说，同逐案管理相比，制定规草条例这一方法要重要得多。除了规章条例在法院里会得到更仔细的检查外，规章条例的制定与法律的制定是相似的。制定规章条例过程，包括形成、公开、评论、听取意见、修改、潜在的立法和司法检查。不像反托拉斯立法，规章条例适用于产业中的所有厂商。这一点常常使规章条例的颁布显得比较困难。
管制行动的范围
管制当局及其行动实际上影响着经济活功的每种形式，包括利润、价格、产量、标准和其他改变资源使用的机制或生产技术。在某些情况下，管制来源于很多独立的但其管辖范围又有重叠的机构。这常常使最终定下来的严格的规章难以遵循——如果不是不可能对它们作出解释的话。在表20．2中，我们看到，十多个机构对能源的使用都有管辖权。每一行都列出了比较重要的活动和估算出来的财政年度1979年的费用支出额。例如，通过这张表，你知道州际石油运输受到能源部、内政部、州际商业委员会和包括国内收入局在内的其他几个机构的管制。
表20。2 对能源使用有管辖权的机构
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机构 职能 财政年度1979年费用支出估计（百万美元）
能源部 能源信息、管制与政策 990．0
联邦能源管理委员会 州际天然气管道、电力价格与天
然气井田价格的管理；新的常
规动力工厂许可证的发放 44．0
内政部 海上油气租借和可租作油田、气
田、煤矿的公共陆地的租借 402．1
州际商业委员会 石油和煤气管道的收费标准及管
道线的管制 54．5
环境保护局 汽车和烟囱的废气排放标准 712．8
物资运输局（运输部） 管道安全标准 24．4
原子能管理委员会 发放核能工厂许可证和控制核燃
料出口 46．0
商业部 控制油船的建造及其安全，规定
船用避难所 112．5
美国海岸警卫队（运输 检查和监控油船与液化天然气运
部） 输船） 20．8
全国公路交通安全局 制定有关汽车载荷和燃料消耗的
（运输部） 规章 18．44
职业安全与保健局（劳 规定工作场所的苯和其他同能源
动部） 有关的物质的安全水平 118．6
消费品安全委员会 家用绝热材料和其他节能材料的
安全控制 23．3
联邦贸易委员会 涉及能源工业的诉讼 无数据
司法部 反托拉斯管制 46．4
国内收入局（财政部） 同能源生产和使用有关的税收规定 无数据
国内贸易委员会 进口损害救助和包括同关税与／
或能源进口限额有关的救助 无数据
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利润
管制的最重要的形式之一，同政府机构对利润的直接的或间接的控制有关。过去，利润通常未受管制。直到19世纪中叶，“自由放任”原则才受到挑战。今天，我们发现，最大量的利润管制存在于国家具有被准许排他性地生产商品的权利的地方。大部分电力和自来水公用事业属于这一范畴。在无数据这些地方，所选中的管制形式通常是制定收费率。管制委员会或类似的机构不是直接管制利润，而是为资本收益规定一种可接受的比率。
价格管制
另一种密切有关的管制形式，是控制卖者能够开出的实际价格。价格管制可采取最高、最低或统一�
