揭秘9·11-第21节
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大程度上却跟随着行政部门的资金请求。在这个10年的后半期，国会为情报计划拨出了政府所要求的98％的款项。除了在1999财政年度为全面的情报计划拨出了15亿美元的金里奇补充拨款之外，在9·11前的10年间，为国家安全事务全面配置资源的关键决定——包括反恐资金——都是由总统的行政管理和预算局做出的。
第三，国会在冷战后处理新威胁时没有正确的认识到自己。1994年大选后在众议院部分落实了关于国会组织的联合委员会建议，但没有国家安全功能方面的改组。看不到参议院有任何改变。传统的事务——对外政策、国防、情报——继续由那些结构基本没有改变的委员会处理，同时诸如跨国界的恐怖主义问题则处在夹缝中间。仅在众议院就有至少14个不同委员会拥有恐怖主义管辖权，众议院和参议院中有关恐怖主义的预算和监督职能也在各委员会之间分裂了。他们极少为恐怖主义考虑一个完整的政策，可能包括从认定威胁到解决基础设施的脆弱性问题，国会中零散的提议使行政部门制定这样的政策也很困难。
第四，国会的监督职能也逐渐减少了。在最近几年，传统上对政府对法律的计划和执行的审查被“关注个人调查、可能的丑闻和设计用以造成媒体注意的事件”所代替。单调但实质性的监督工作被忽略了，无论过去还是现在很少有议员认为它做得很好。中情局局长特尼特告诉我们：“我们在许多威胁之间来回奔波……没有一个系统说‘你应该回去，做这个、这个和这个。’”不止是中情局局长，整个行政部门在处理反恐策略和政策的问题以及探询以后日常的关注点时都需要来自国会的帮助。但国会成员也发现他们的时间都花费在日常事务或者调查以前的错误上，经常错过重大问题——就像行政部门一样，职员趋向于将注意力集中在狭隘的考虑上，设法增加或削减单个（经常是很小的）项目的资金，而不是将重心放到全面的监督项目上。
第五，在某些问题上，其他优先关注点在9·11之前的几个月将国会引向了与应对出现的威胁毫无用处的方向。拥有航空监督责任的委员会把目光全部集中在机场堵塞和航空公司的经济状况上，而不是航空安全上。对移民和归化局负有监督责任的委员会把重心放到西南边界，而不是恐怖分子上。司法部官员告诉我们对联邦调查局负有监督责任的委员会严格限制对信息技术改进的拨款，部分原因是担心联邦调查局掌握这些项目的能力。对南亚地区负责的委员会在20世纪90年代用了10年时间对巴基斯坦实施制裁，使得总统在9·11之前没有优势来调整对巴基斯坦的政策。对国防部负有监督责任的委员会没有注意改进军方对恐怖主义的应对能力并阻碍了情报改革。所有委员会都发现他们陷入了预算程序的泥潭，没有时间来考虑长期的问题、或者过去和现在许多成员提出的那些适合监督管理的措施。
每一种趋向都造成了国会在9·11之前的几年中在对待恐怖主义问题上的迟缓不充分。立法部门极少做出调整，没有对自己进行重组以应对变化中的威胁。它对恐怖主义的注意力是短暂的，而且分散在多个委员会之中。国会很少给行政部门以指导，也没有进行任何有意义的改革，没有对系统化地鉴定、处理和试图解决国家安全和国内机构中的许多问题行使监督责任，这些问题在9·11之后变得十分明显。
尽管单个的众议员和参议员都采取了重要的措施，但国会中对恐怖主义关心的整体水平是很低的。我们调查了国会从1998年1月到2000年9月关于恐怖主义的听证会的数目。参议院武装部队委员会举行了9次听证会，其中4次与“科尔”号军舰袭击有关。众议院也召开了9次，其中6次是由一个恐怖主义特别监督小组召开的。参议院外交关系委员会和它的众议院对应委员会也都召开了4次听证会。参议院关于情报的特别委员会加上它年度世界范围威胁听证会一共召开了8次。它的众议院对应机构可能召开了两次专门关于反恐的听证会，另外还有其恐怖分子工作组的简报会。在对9月11日的袭击进行联合调查之前，参议院和众议院的情报小组没有提起公众和国会对本·拉登和基地组织的关注，部分原因也许是由于他们工作的保密性质。可是在每个委员会内部都保留了每年对权限内问题的听证会记录，但这一记录并未给人留下多少印象。在负责国家安全的国会委员会内部恐怖主义处在第二或是第三优先地位。
第三部分：反恐怖主义的发展国会（3）
实际上，国会有一种明显的倾向就是将正在出现的国家安全威胁问题从自己的地盘上推开，而将其留给其他人去考虑。国会要求外部的委员会去做那些本来处在国会自己监督责任中心位置的工作。1999年初，这些委员会的报告记录了关于处理恐怖主义和国土安全问题的建议，但没有引起国会的注意。这些问题带来的冲击在9·11之后大多数都出现了。
第四部分：对基地组织首轮袭击的回应肯尼亚和坦桑尼亚爆炸发生之前（1）
早期反对本·拉登的努力
1996年以前，美国政府中几乎没有人会想到本·拉登是新恐怖主义的鼓动者和组织者。1993年，中情局注意到本·拉登出资在苏丹训练一些埃及恐怖分子。美国国务院觉察到他的钱被用来资助也门恐怖分子，这些恐怖分子曾在1992年放置炸弹，试图炸死驻在亚丁的美国士兵。政府资料部门甚至发现了他在纽约地区与“盲人教士”奥马尔·阿卜杜勒·拉赫曼有 可疑联系，对本·拉登做出的评论是“致力于资助‘圣战者’以反对全世界的‘反伊斯兰’政权”。1993年美国政府把苏丹列为怂恿恐怖主义的政府以后，就把本·拉登列入了警惕人物名单之列，这种做法或许可以阻止他通过签证潜入美国。直到1997年，中情局反恐中心都把本·拉登看作是“极端分子的资助者”。
1996年，中情局专门成立了一个由12人组成的小组，分析关于本·拉登的情报并且制定反对本·拉登的计划。戴维·科恩作为中央情报局行动司的主管，想证明建立一个“有效机构”的想法的正确性——这个机构以总部为基础，同专注于某一国家的海外分局一样，针对一个目标搜集情报并采取行动。从国家安全顾问安东尼·莱克（他表示了对恐怖分子财政的特别兴趣）得到暗示后，科恩成立了他的有效机构，即恐怖分子资金联系小组。但在选择管理该机构的行动司官员时遇到了麻烦，最后他招募了一名以前曾做过分析员的人，这个人当时正负责反恐中心的伊斯兰极端组织分部。这位官员十分了解阿富汗人，也注意到了关于本·拉登和一个好像被称为基地组织的一些最近报道情况，他建议科恩应该把有效机构的注意力集中到这上面来。科恩表示同意。这样，就产生了本·拉登小组（Bin Ladin Unit）。
1996年，本·拉登离开苏丹前往阿富汗。几个月后，正当本·拉登小组加紧工作之时，贾迈勒·艾哈迈德·法德勒进入美国驻非洲大使馆，使人们确信了他作为本·拉登前高级雇员的身份，并且提供了关于基地组织的意图、命令、性质以及产生等重要突破性情报。另一个美国大使馆为这些消息提供了一些确凿的证据。这一年情报局和其他部门提供了众多可靠的信息，包括联邦调查局特工人员和来自内罗毕基地组织监狱的肯尼亚警察搜集到的一些材料。
到1997年，本·拉登小组里面的官员认识到，本·拉登不仅仅是一个赞助人。他们得到消息，基地组织有一个军事委员会，计划采取对抗美国全球利益的行动，并试图获得核材料。分析人士表示应该认真分析已经获得的情报，并“在任何地方寻找可能的联系”，包括与1992年和1993年驻亚丁和索马里美军被袭的联系，以及与1994…1995年马尼拉菲律宾航空阴谋的联系。
本·拉登小组已经着手研究打击本·拉登的攻击性行动。这些计划不仅针对实物资产，而且针对金融资源。最后，辨认和攻击本·拉登金融来源的计划没有取得任何进展。
1995底年本·拉登还在苏丹的时候，美国政府部门和中情局就获悉苏丹政府官员正在和沙特阿拉伯政府讨论关于驱逐本·拉登的可行性。美国大使蒂莫西·卡尼（Timothy Carney）曾敦促苏丹政府加快这一过程。沙特阿拉伯人也不想接受本·拉登，并给出了他们撤销本·拉登公民身份的理由。
苏丹国防部长费思·埃尔瓦（Fatih Erwa）宣称，苏丹会把本·拉登移交给美国政府，但本委员会没有确凿的证据证实这件事。卡尼大使得到指示只要求苏丹政府尽快驱逐本·拉登，他没有要求苏丹政府进一步行动的法理依据，因为没有明显的控告和起诉缘由。
本·拉登小组的长官，我们称之为“迈克”（Mike），注意到本·拉登通过一次侥幸的行动才到了阿富汗。虽然在前苏联撤离阿富汗以后，中情局也放弃了阿富汗，处理该案的官员在追捕巴基斯坦持枪歹徒米尔·阿卜杜勒·坎西（1993年谋杀了两名CIA成员）时再次建立起了一些联系。这些联系提供了本·拉登的当地活动、商业活动以及安全生活安排等方面的情报，并协助提供了他以大批金钱帮助塔利班的证据。反恐中心主管，我们称之为“杰夫”（Jeff），告诉局长乔治·特尼特，中情局获得的情报资源已经“离关于本·拉登在阿富汗的活动和游历的实时信息不远了”。联系人之一就是与阿富汗普什图部族社区内的特定部落有关系的一个团体。
1997年秋，本·拉登小组草拟了一份计划，内容是让阿富汗的部落逮捕本·拉登，并把他移交给美国政府或阿拉伯国家接受审讯。1998年早些时候，内阁首脑委员会显然批准了这个建议。
联邦调查局驻纽约办事处和负责美国纽约南部地区的检察官在独立调查时，不断获得信息但并没有得到中情局的指令，于是他们准备请求大陪审团起诉本·拉登。反恐中心知道这件事情的全过程。最后对本·拉登的指控——企图攻击美国防卫设施，是1998年7月份由大陪审团提出来的——是一份秘密指控文件。该指控文件在11月份被公开披露了出来。
1996年5月本·拉登回到阿富汗，这件事就成了美国国务院南亚局感兴趣的话题。那时，如一位外交官员所说，南亚在国务院和政府内一般被认为是不许过度关注的地区。1997年玛德琳·奥尔布赖特开始担任国务卿时，国家安全委员会的一条政策评论就总结说，美国政府不仅应对印度投入更多注意力，也应该密切注意巴基斯坦和阿富汗。而关于阿富汗，另一位外交人员说，美国政府目前还“没有对策。”
第四部分：对基地组织首轮袭击的回应肯尼亚和坦桑尼亚爆炸发生之前（2）
在政府部门中，对印度—巴基斯坦冲突的关注常常分散了对阿富汗或本·拉登的注意力。认识到巴基斯坦内部的不稳定性和伊斯兰极端主义不断增长，政府官员最为担心的是印—巴之间可能发生战争和军备竞赛。1998年5月以后，两个国家先后进行的核试验让美国大为震惊，这些危险成为美国政府部门日常最为关心的问题。
在阿富汗，美国政府试图结束前苏联撤军后持续不断的内战。南亚局认为或许可以在一 份方案中为阿富汗各战争团体提供一种许诺：让加州联合石油公司（UNOCAL）建立一条横穿阿富汗的输油管道。虽然这一计划可能永远难以实施，但这种方案却有可能通过共享输油管道利益的办法诱使战争派领导人回到谈判桌上。美国外交官对待塔利班与对待其他战争派系别无二致。随着形式日益紧张，正如一位官员所说，美国外交官员愿意在某一时刻“给塔利班一次机会。”
尽管国务卿奥尔布赖特毫无讳言地称塔利班是“卑劣的”，但美国驻联合国大使比尔·理查森却于1998年5月率领代表团造访了南亚地区——其中包括阿富汗。几十年来，如此高级别的美国官员到达喀布尔还是第一次。理查森此行的主要目的是敦促多方通过谈判结束内战。在谈到本·拉登最近公开要求所有穆斯林信徒杀死美国人时，理查森要求塔利班驱逐本·拉登。而塔利班的回答是他们也不知道本·拉登的去处。塔利班说，本·拉登无论如何也不会对美国造成威胁。
总之，从1997年末到1998年春，美国各部门都在寻求反对本·拉登
