揭秘9·11-第19节
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不能忘记国务院的领事官员遍布全世界，他们经常受到恐怖主义问题的挑战，因为他们处理到美国旅行的签证。当发现阿卜杜勒·拉赫曼几乎随意进出美国后，国务院发起了对其监视名单和签证处理政策具有主要意义的改革。1993年，国会通过法案准许国务院为边界保留签证处理费，然后这些费用被国务院用于将监视名单全部自动化。到20世纪90年代后期，国务院创建了一个世界范围的实时电子签证数据库、执法、监视名单信息和9·11之后的边境筛查系统的核心。就像后来所看到的那样，这个系统依然存在着许多漏洞。
国防部
国防部在联邦机构中是一个庞然大物。其年度预算超过了俄罗斯国内生产总值，它是一个帝国。国防部是半文职，半军职。文职的国防部长最终受总统控制。在所有军事人员之中，最高长官是参谋长联席会议主席，他得到按标准划分为各部——J…2部（情报）、J…3部（作战行动）等等——的联合参谋部的支持。
因为每个部门都必须而且要求将重心放到不同的任务上，再加上他们长期自大的传统，陆军、海军、空军和海军陆战队经常在战斗中的角色和任务上、在预算和领导职位上野蛮地争斗。两种发展结束了这一竞争：
第三部分：反恐怖主义的发展国务院和国防部（2）
第一，1986年国会通过的戈德华特—尼古拉斯（Goldwater…Nichols）法案，规定提升军衔需要在不同的军种或一个联合司令部（如多军种司令部）中任职一段时间。它的效果是强烈而直接的，动摇了高级军官对各自部门的忠诚，使他们更开阔地思考作为一个整体的军队建设。但是，这也使得被提交给总统的军事建议和方案的多样性减退了。戈德华特—尼古拉斯法案的例子在有些人看来是可以借鉴的经验，用以在联邦官僚体系的其他部分减少竞争，增加合作，尤其是在执法和情报系统里。
第二，相关的发展是计划和指挥的权力从各军种首长和他们的参谋人员转向设在华盛顿以外的联合和统一的司令部。这是一个重要的转变，特别是对战略部队以及四个战区司令部：欧洲、太平洋、中央和南方来说。这些职位变成了分配给雄心勃勃的军官的奖励品，他们这五个司令部的首长的声音就与那些各军种首长的声音一样具有影响力了。
反恐
五角大楼开始关心恐怖主义是20世纪70年代劫持人质事件的结果。1976年6月，巴勒斯坦恐怖分子劫持了一架法国航空公司的班机，降落在乌干达的恩德贝，105名以色列人和其他的犹太人被劫为人质。一支以色列特种部队向飞机发起进攻，杀死了所有的恐怖分子并解救了除一名以外的所有人质。1977年，一支西德特种部队以同样的方式处理了一架停在摩加迪沙机场上的汉莎航空公司飞机：所有恐怖分子被杀，所有人质都被安全带回。白宫、国会成员和新闻媒体询问五角大楼美国是否为展开类似行动做好了准备。陆军迅速成立了三角洲特种部队，它的一个使命就是解救人质。
新部队的第一次行动并不顺利。在1980年伊朗人质危机中，陆战队飞行员驾驶海军直升机飞往德黑兰西南200英里外的号称沙漠一号的地区，与载有三角洲特种部队和燃料补给的空军飞机会合时，3架直升机受困于中东的沙尘暴，指挥官下令任务取消。但地面上的混乱导致了8架飞机的坠毁、五名空军人员和三名陆战队员的死亡。这次失败被称为“沙漠一号”，深深地刻在了那些武装人员的脑海里。这次事件还导致了后来的戈德华特——尼古拉斯改革。
1983年发生了黎巴嫩真主党对海军陆战队的屠杀。里根总统迅速从黎巴嫩撤离了美国部队——这一撤离后来被圣战分子引用为美国脆弱的例子。经过详细调查，一份将成为海外军事布署惯例的新程序清单被提交上来。它们涉及到一些防卫手段，包括不仅要对可疑的汽车和卡车提高警惕，还要对头顶上的不明飞机提高警惕。“武装保护”成了那个时代中一个重要的主张，也变成国防部的资源。
10年之后，军事组织又经历了一次让人想起沙漠一号和贝鲁特撤退的失败。布什总统第一次授权使用武力在战火中的索马里确保人道主义救援活动的安全。部族派系干涉了救援任务。1993年秋天，美国指挥官断定动乱的主要根源是一个叫穆罕默德·法拉赫·艾迪德（Mohammed Farrah Aidid）的军阀。一支陆军特种部队快速前往摩加迪沙抓捕他。黑夜之中，两架黑鹰直升机被击落，73名美国人受伤，18人被杀。电视上播放了一个美军士兵的尸体被欢呼的索马里人拖着通过大街的画面。在来自国会的压力之下，克林顿总统很快就下令美军从索马里撤离。“黑鹰折翼”与“沙漠一号”一起成为美国军方的一个象征，并成为在没有最大限度的准备、压倒多数的武装力量和详细制定的任务的情况下大胆行动所造成的危机的代称。
1995年至1996年，国防部开始努力制定如何处理可能的包括大规模杀伤性武器（WMD）在内的国内恐怖主义事件。1997年开始讨论本土防御的国内指挥思想，1999年参谋长联席会议提出了一个国内统一司令部的军事组织概念。国会否定了这一概念。国防部在弗吉尼亚诺福克设立了军事指挥联席会议，使其负责军方对国内自然的和人为的紧急事件的反应。
依照纳恩—卢格—多米尼西（Nunn…Lugar…Domenici）国内备战计划，国防部于1977年开始在国内最大的120个城市中培训第一批执行者。作为这一工作的关键部分，国防部创建了国民警卫队大规模杀伤性武器民事支援队，以应对使用大规模杀伤性武器的恐怖主义事件。共有32支这样的国民警卫队小队在2001财政年度获得批准。在各州政府的指挥下，它们协助文职机构评估袭击的性质，提供医疗和技术建议以及协调州和地方的应对措施。
国防部像国务院一样设有协调员，在有关反恐的机构间委员会中代表国防部。到克林顿总统第一次任职结束时，这一官员成为负责特种作战和低强度冲突的助理国防部长。
20世纪80年代的经验对于军方的建议是，如果它要在反恐中扮演角色，那么应该是传统的军事角色——对抗发起的恐怖主义国家。军方似乎也有了一个如何去做的好的范例。1986年，一枚炸弹在柏林的一家迪斯科舞厅爆炸，两名美军士兵遇害。情报十分明显地将爆炸指向利比亚的上校穆阿迈尔·卡扎菲（Muammar Qadhafi）。里根总统下令空袭利比亚。后来收集的证据，包括1998年泛美航空公司103次班机爆炸事件，清楚地表明这些行动并没有制止卡扎菲对恐怖主义的兴趣。但当时它被视为是成功的。然后我们可以从利比亚的例子中吸取到下面的经验：使用能够对恐怖主义行动的制造者或支持者造成重创的美国空中力量能够阻止恐怖主义。
第三部分：反恐怖主义的发展国务院和国防部（3）
克林顿执政早期使用战斧式导弹进行空袭又应验了这一经验。乔治·布什（George H。W Bush）计划访问科威特并接受对他在1991年海湾战争中拯救了这个国家的表彰。科威特安全机构警告华盛顿，伊拉克特工正计划刺杀这位前总统。克林顿总统不但下达保护布什的防御命令，而且要求报复伊拉克。五角大楼提出了12个战斧导弹攻击目标。在白宫和中央情报局内经过对可能造成附加损害的辩论，名单被削减到三个，然后是一个——巴格达市中心的伊拉克情报总部。共发射了23枚导弹。除了一个平民伤亡以外，这次行动似乎十分成功：情报 总部被摧毁。没有关于伊拉克制定的恐怖主义行动的进一步的报告。
1986年袭击利比亚和1993年袭击伊拉克象征着军事部门在反恐中有效地使用军事力量——运用空中力量进行有限的报复，以威慑为主要目的。这留下了一个严峻的问题，当敌人是一个松散的跨国界的网络时，威慑手段如何能够发挥作用。
第三部分：反恐怖主义的发展白宫（1）
由于处理恐怖主义过去不是（现在也不是）美国政府任何一个组成部分的唯一的职责，因此一些合作机制是十分必要的。当恐怖主义不是一个突出的问题时，国务院能履行这一职责。当伊朗人质事件严重时，这一程序扩展了：国家安全顾问布热津斯基负责处理人质事件。
里根政府继续使用总统人员协调反恐，并将其制度化。在贝鲁特海军陆战队员被害事件 后，里根总统签署了138号国家安全总统令，要求“从被动转向主动防御手段”并为实施这一转变重新调整或增加了新的资源。他指示国务院“竭力完成与其他政府的合作”，并指示中央情报局“加强联络和其他情报能力，并且发展以先发制人手段打击策划对抗美国利益的组织和个人的计划和能力。”
在1985年与美国律师协会的对话中，总统将恐怖主义描述为“一场战争”并宣称：“地球上不能留下一块安全的地方供那些魔鬼休息、训练或实践他们残忍而致命的技巧。在必要的情况下我们必须共同行动，或是单独行动，以确保恐怖分子没有藏身之处——不论在哪儿。”对利比亚的空袭就是这个战略的一种表现。
在里根总统第二任期的大多数时间内，反恐协调是由一个以副国家安全顾问为主席的高级跨机构委员会监管的。但里根的执政却因一个重大丑闻而结束，这给白宫应当领导反恐这样一种想法蒙上了阴云。
里根总统受到关注是因为真主党劫持了美国人质并定期杀害他们。他还受到自己签署的一项法案的限制，即规定运送军事援助给他强力支持的尼加拉瓜反共产主义Contra游击队为非法。他的国家安全顾问罗伯特·麦克法兰（Robert McFarlane）和麦克法伦的代表海军上将约翰·波因德克斯特（John Poindexter）认为如果美国与伊朗平静地谈判，用一定数量的武器交换人质的话，人质事件或许能解决，美国在中东的地位也能得到提高。舒特兹和温博格仅有的一次联合是反对麦克法兰和波因德克斯特。
麦克法兰和波因德克斯特下属的一个海军陆战队中校奥利弗·诺思（Oliver North）制定了一个运送武器换回人质和改变向Contras运送武器的程序以逃避美国法律的计划。他有可能得到中央情报局长威廉·凯西（William Casey）的支持。
当这一事实在1986年和1987年被揭露出来时，似乎又重新回到了20世纪70年代：大量秘密行动的滥用。现在代替了有毒的雪茄和黑手党伤人事件，美国人听到了关于麦克法兰秘密访问德黑兰的证词，他使用假名并携带着装饰有用冰糖做成的钥匙的巧克力蛋糕。一个特别辩护律师做的调查最终指控麦克法兰、波因德克斯特和其他10个人，包括几个来自中央情报局秘密行动处的高级官员。这些调查把注意力集中到在忠实执行法律中责任心和官员职责的重要性上来。对于9·11事件来说，伊朗—Contra事件的重要意义是它使得政府官僚体系的各个部分对于来自白宫的任何一个行动指令都抱有一定程度的疑虑。
当国家安全顾问的职责扩张时，这使得安全顾问的职员，即习惯被称为国家安全委员会职员的办事程序和结构变得更加正式。安全顾问改进了对总统指示的建议，由每位总统冠以不同的名称。对于克林顿总统，他们是总统决策指南；对于乔治·W·布什总统，他们是国家安全政策指南。这些需要总统批准的文件和许多其他的文件通常由一个机构间委员会处理，委员会由助理部长级别或仅在其下的部门代表组成。国家安全委员会职员有一个高级主任，他是这些机构间委员会的成员，通常是主席，他推动达成一致并代表国家安全顾问表达广泛的兴趣。
当克林顿总统就职后，他立即决定开始由白宫协调反恐。1993年1月25日，一个来自巴基斯坦的以色列极端分子米尔·阿迈勒·坎西（Mir Amal Kansi）在通往中央情报局弗吉尼亚总部的主要高速公路入口处开枪杀死了两名中央情报局雇员（坎西驾车离开很久以后在海外被捕）。仅仅一个月后发生了世界贸易中心爆炸事件，几个星期后，伊拉克密谋刺杀前总统布什。
克林顿总统的第一任国家安全顾问安东尼·莱克（Anthony Lake）挽留了布什政府负责处理犯罪、毒品和恐怖主义（一个
