2524-北京共识-第6节
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第一部分：摸着石头过河的实践方式破解地方债务危机之门（2）
王元龙：银行要严格控制风险，又怕资金贷不出去，的确很矛盾。而很多地方的大项目，由地方政府出面组成银团招揽贷款，毕竟风险要小一点，各家银行还都愿意参加，他们把希望寄托在政府的信誉上。某城市的磁悬浮项目花了将近100亿，几大银行组成银团贷款支持，但目前这个项目效益并不好，银行的贷款面临很大风险。像这一类有政府背景的贷款，叫做政府项目工程贷款，贷款数量一般很大，一旦出现问题，对各家银行都是一个沉重的打击。其实质是政府通过它的实力，变相发行地方债。 魏加宁：随着国有银行改革往前推进，金融领域的约束力加强，一方面新增贷款会更加谨慎，另一方面已有贷款还贷压力也会增强，于是一些本已财政捉襟见肘、负债累累的地方就有可能出现财政破绽。 《21世纪》：这个风险一旦爆发，被“头号杀手”伤害最大的恐怕是地方金融，更可怕的是爆发对地方政府的诚信危机，后果不堪设想。 王元龙：地方政府债务风险和金融是交织在一起的，过去我们在谈金融风险的时候，对这一部分没有特别强调，也没有特别重视。危机一旦酿成，不仅仅对地方政府，可能对整个经济也是一种严重的损伤。 各级政府事权财权应该对等 《21世纪》：问题可能也没有我们想像得那么严重，近年中央财政收入连续高速增长，财政形势似乎一片大好。 魏加宁：表面看上去是不错，但实际上这是在用中央财政的大好形势掩盖十分严重的地方债务风险。 《21世纪》：中央与地方财政形势差别如此之大，财税体系比如分税制、税费改革，是否一定程度上加剧了这方面的矛盾？ 贾 康：不能说改革加剧了矛盾，而是改革的深化程度还不够。分税制让各级政府都掌握了大宗稳定的收入来源，如果真正到位了，地方就不会那么困难，就没有必要千方百计转着弯去举债。 事权和财权不对称是一个很重要的原因，财权重心往上走，事权往下走。财权上，四级分税实际到了省以下就没法落实；在事权上，各个地方条条块块都往下贯彻它的一票否决指标，造成地方负担越来越重，面对这么多的一票否决，地方只好想办法对付。 分税之所以难以贯彻到省以下，牵涉到一个体制问题。解决的办法就是减化政府层级，按照中央、省和县三级来分税，乡镇变成县级政府的派出机构，地市也不用搞实体的政权和实体的财政，这样，中央再自上而下加强转移支付力度，缓解基层、特别是欠发达地区的困难，就可以同时实现一级政权一级事权一级财权，跟着就是一级举债权。 《21世纪》：在机构精简方面，中央的力度要比地方大得多？ 贾 康：中央一级名义上1998年一轮砍了50％左右，后来陆续又建了若干个新的机构，把若干副部级提成了正部级，在部门之下，又形成了大量的事业单位。 到了乡一级，按要求精简20％，实际上是做不到的。1980年代以后，我们这么使劲地搞乡财政建设，现在看起来乡是不可能再搞成一级财政的，建金库没有条件，简化政府层级，庙不拆，很难成功。 《21世纪》：大量的地方行政人员，也是地方债务形成的一个很重要的原因。 贾 康：我觉得这是一种恶性循环，过重的事权使得地方行政机构膨胀，他们就要想方设法拉钱来维持机构的运转，运转的过程当中，内生的要给自己提高待遇的冲动又更多去搜刮、举债，机构又会更加臃肿，雪球越滚越糟糕。 王元龙：不仅如此，每个机构设立以后，都要有政绩，因此就要找项目，这些项目其实完全都是可以不做的。做事就要花钱，大量的支出又派生出来。 梁 朋：这实际上涉及我们的干部考核制度。为什么地方领导人那么借债，因为这样可以马上建项目，可以体现地方政绩。还债是下一任的事，很多地方政府政绩很好的一届，下一届去接的都是胆战心惊，他知道，甚至拿后面五年的财政收入都还不清前面的债务。 2004年年初在中央党校举办了省部级主要领导干部研讨班，研讨什么问题呢？就是科学的发展观问题。现在各级干部的考核和晋升主要决定于上级，所以更要按照科学发展观的要求来设计好干部政绩的考核指标和引导机制。看干部的政绩不能只看GDP多少，而是看社会治安好不好、就业情况怎么样，以及当地老百姓的社会福利改善多少等这些指标，如此，盲目举债可能就会发生一些变化。 地方债发行的制度保障 《21世纪》：国研中心的报告认为，发行地方债是解决地方财政困难的可行出路。发债的前提条件就是前门要打开，这就涉及《预算法》的修改问题，当时出台对地方发债的禁止规定主要出于哪方面考虑呢？ 贾 康：1990年代初，制定《预算法》时，我们所施行的还是所谓财税包干政策，各地都有不同的包干形式。 1998年以后，中国有一个阶段性的经济形势转换，原来短缺经济时代转换到了过剩经济时代。当时，地方存在大量的盲目重复建设，动不动就投资过热，中央采取的政策是能堵的都堵住，包括税制，选择了一个生产型增值税，就是要抑制投资，地方举债这条路也就干脆堵死了。
第一部分：摸着石头过河的实践方式破解地方债务危机之门（3）
不把地方负债规范化，副作用只会越来越大，现在的当务之急是慢慢把围墙修起来，后门堵上，前门开好，大家按规则来做事，这个大思路是没有异议的。现在也在加紧酝酿怎么样修改《预算法》，正面地考虑怎么开地方债的前门。 魏加宁：治国有如治水，必须疏堵结合，光靠堵肯定是不能解决问题的。如果政务公开和地方债的发行挂起钩来，诱使地方政府努力增加财务、政务的透明度，这种利益导向可能更容易解决问题。 从公平角度考虑，发地方债也是有其客观必然性的，公共基础设施建设有一个很大的特点，就是用当代人或者是上一代人积累下来的资金搞建设，建设工期又长，建设成之后，享受的往往是下一代人，甚至是下几代人，因此通过发债可以调剂这种不公平。 贾 康：如果按照公共财政精神来规范，就应该有一个公共财政选择机制，各级地方政府要做什么事情，用公众的钱谋公众的福利，大家参与决策，进行监督，监督资金的使用效益，靠制度来解决资源配置的最优化。从大的意义上讲，理财反映决策的民主化、科学化。理财的民主化会拉动经济和社会生活的民主化，整个行政体制、决策机制、政府领导人的行为约束机制，都会建立起来。 《21世纪》：一个最大的风险是，一旦地方拿到发债权之后，没有更多的约束机制，很可能会形成更大的漏洞。 贾 康：所以，地方发债权一定要和约束机制一起设计。发改委、财政部及中央银行要有一个综合的考虑，中央跟地方之间一起按转移支付的方式谈总规模，按照客观的标准再切块，把各地的规模按一个指标分下去。 魏加宁：其中存在一个矛盾，地方发债权放开之后，经济发达的地区反而容易发债，真正贫困的地区却难以找到购买者，最终导致穷的更穷，富的更富，为了防止这种情况，就需要转移支付的支持，通过中央政府来为贫困地区发债增信，使得贫困地区也能发得出债去，当然，还要有其他的政策扶持，比如说政策性银行的配合。 《21世纪》：无论是控制地方的发债权还是加强转移支付，实际都造成了中央财权、审批权的扩张，这就难以避免过去计划时代对经济发展带来的约束，而且也与目前的审批权下放趋势背道而驰。 贾 康：具体到一开始搞地方债的时候，没有中央的审批是不行的。审批也有一个具体的制度改进的问题，不是少数的官员做主，要有可行性报告，有一整套的评价机制，更多地借助专家的意见。 魏加宁：要形成地方人大、中央政府主管部门、信用评级机构和投资者四个环节共同约束的机制，才能更好地控制地方发债的风险。 梁 朋：从最后的趋势来看，真正的决定地方债发行的规模，或者是发行的使用方向，还是应该在地方的人代会，因为它是最直接的利益。 王元龙：要在中央控制总量的前提下行使地方的自主权，因为还有国家的整个规模控制，不能随心所欲。 发地方债首先要把存量清理出来，而且可以把存量当中一部分转成债权，使其真正的变成政府债。 魏加宁：所以，要趁着中央财政现在比较好的时候，赶紧做一点事情，等中央财政情况发生变化以后，地方债的问题就更不好解决了。并且，存量应当和增量分开解决，应该根据存量形成的不同原因，进行分类处理。 发债可以先搞试点，目前有几个提法，一个是主张在沿海发达地区先试点，另一个主张是大城市先搞“市政建设债”试点。我个人更强调，谁的债务情况说清楚了，谁的财政规范、透明搞得好，谁的政务公开、建设项目效益分析披露得好，就让谁先试。这样可以用发债权激励地方债务情况的清晰化。 这样还可以给商业银行一个回旋的余地，地方政府为了发债就要做出努力，它要通过地方人大，然后通过财政部审核，再通过中介机构信用评级，最后商业银行作为投资者可以行使自己的选择权。 日本央行的年报里，每年都有这样的统计，就是全国的商业银行贷款中有多少贷给地方政府的，商业银行持有的有价证券当中有多少是国债，多少是地方债，都可以清晰地显示出来。我们只有做到了这一步，才能够正确地判断拉动经济增长的动力究竟是民间投资主导还是地方政府所为，宏观调控也才能够真正做到有的放矢。
第二部分：难得的历史机遇中国“外资崇拜”迷思（1）
1997年亚洲金融风暴以后，东南亚国家对全球跨国公司的吸引力降低，墨西哥、阿根廷、巴西等新生市场国家出现金融危机，对中国而言，这是一个难得的历史机遇———它成为大量外资迁徙的热土。从2002年开始，我国利用外资的规模持续超过500亿美元，在全球FDI大幅降低的形势下一枝独秀，成为我国GDP持续快速发展的一个有力支撑。 与此趋势同时增长的，是另一种力量的暗流涌动，它来自暧昧的自由港，一个没有税收的自由世界。那里聚集了大量来自欧美的跨国公司，还有中国的民间力量，后者经过自由港“镀金”之后，已经成为中国引进FDI的重要组成部分。 我们没有理由指责这些伪面孔，因为造成他们不能以正身示人的原因在于内外资待遇的巨大差异。我国的外资导向政策正在经受前所未有的质疑。 两周前，中国社会科学院世界经济与政治研究所对中国引进外资战略组织了一场精彩的讨论。据参加会议的一位学者介绍，这场讨论引起了我国政府高层对于外资作用的“怀疑”。 与会学者提出，从1990年代中期开始，我国资金短缺的状况就已经得到了根本改变，而外资的技术“溢出”效应也没有达到我们的预期，在大量的利润汇出的同时，巨额的外资很可能成为我国未来经济的安全隐患。即便肯定了外资在产业积聚、在制度变革方面的巨大促动作用，也不能否认，在内外资企业的天平上，政策的优惠已经成为不平等的重要砝码。 谁将主导未来的中国经济？如果是外资，则“拉美化之忧”已经向我们袭来；如果是内资，那么，对不平等的根源就要有足够的重视。在民营经济已经和跨国公司短兵相接之时，后方的政策支持却是捉襟见肘，相比跨国公司背后强大的金融和法律体系，我国民营企业�
