新世纪的公共管理-第2节
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我为什么要特别讲这个问题呢？大家可以知道，在那种高度集中的计划体制下，本来企业自己的一些权力，被谁剥夺了？那被政府剥夺了。政府不仅剥夺了企业中的一些权力，而且也剥夺了社会其他方方面面的权力，所以我们现在经常讲，说你政府要进行改革啊，“我要把这些权力下放啊”。我认为，权力下放是对的，肯定要下放一部分权力，但是仅仅把权力看成下放这个角度是不够的，也就是说放权是不够的，而且什么呀？要还权，要还权于社会，还权于民众，这是最重要的。这是我觉得政府管理和公共管理不同的一个很重要的方面。
但是我个人认为，认识到这一点还不够，为什么不够呢？我想还有下面这么三点，其中有一点，就是，之所以现在讲公共管理，它一个很突出的思想，就是要突出管理，你不要把管理职能和统治的职能混淆。大家都知道，政府对社会公共事务确实是要管理，但是这种管理的权力，在一定意义上讲，它是要纳入统治这个框架下运行的，它对任何一个国家都是这样的。或者说，政府的管理权力，必须服务于或者服从于政治统治体系。因为政府是统治阶级的工具，它要为统治阶级服务，所以这样一来的话，政府既有统治的职能，又有管制的职能，包括一些服务的职能，就会产生一些思想，特别是老子天下第一的那种政府，它就很自然地认为什么东西呢？老子手里有统治的权啊，老子这种统治的职能，就替代成管理的职能，甚至用统治的这种影响，去影响管理。我个人认为，这种集中表现在什么地方？就表现在从上而下的控制。那么这种从上而下的控制，就很可能使得社会中的少数经济或者政治上有一定势力的人，通过各种方式，去控制社会，控制民众。这种公共管理是管理，不是一种统治，你绝对不能把统治的理念，甚至统治的方法，用于管理上，这是不行的。
第三点，我个人认为，公共管理是非常强调管理的主体，特别是政府要和民众合作，或者换句话说，公共管理是一种合作管理的模式。这种合作管理的模式，在一部分政府的官员里面，有的时候很难理解的。其实，这个道理很简单，我们之所以讲公共管理，一个很重要的就是它的公共性。公共性来自于什么地方？我们学政治学的大家都知道，公共性最大的一个特点，就是什么呀？就是合法性。合法性是什么呀？就是说管理的权力，来自于什么呀？是来自于民众的授权，你既然说你的权力是来自于民众的授权，你就必须受民众的监督、民众的制约。
在中国，官本位的思想还是相当严重的，不仅存在一些部分领导者身上，而且也存在着
我们老百姓里面，老百姓这种自主的意识，这种独立的意识应该讲还不够，他总希望，我有了问题以后，去找个领导，你替我作主，你帮助我去解决，我们领导也觉得，我天然的，就是一个父母官，我天然的，就是管理的，我天然的就是应该帮助你做事，因此，就很少考虑到，我们在管理的过程里面，我们管理者和被管理者之间这种互动的管理模式，很少考虑。在这一点上讲，应该是一个很明确的理念要树立，这就是政府管理和公共管理，当然公共管理包括政府管理了，它必须是政府和社会民众之间的一种互动管理的模式。
第四个，我个人认为，西方新公共管理运动确实给我们提供了一个很重要的思路，就是这种公共管理可能更强调是服务管理。因为大家知道，政府对社会一些公共问题的处理，它有很多方面，除了这个统治的职能以外，可能还有管制性的问题，还有服务性的问题，正是由于政府充当了这种统治的角色，很自然地认为，政府对社会的公共事务，主要是一种管制，而且是一种从上而下的严密的管制，忘了政府应该更多地给社会提供服务。所以，西方新公共管理运动给我们提供了一个思路，是什么思路啊？就是说，这种公共服务，公共管理可能更强调的是一种服务管理。
第三个问题，我特别要说一下，关于公共管理的本质。公共管理嘛，我想既然叫公共管理，无非有两个特点，一个是它的公共性，一个是它的管理性。什么叫管理呢？管理就是一个组织，为了实现其目标，因为在实现目标的过程里面，要消耗资源，人力和财力资源，就必须通过计划、组织、控制、协调等手段，使得这样一些资源能够协调好，最后达到目标的过程，我们把这称之为管理。
那么有个问题，从企业管理得出来的管理思想，我们把它推进到其他领域，尤其是推进到公共管理领域，那么这个事，在理念上会不会有变化呢？我给大家讲泰勒的一段话，这段话完全可以把早期科学管理实质说得很清楚，这句话大概意思是这样的。因为大家知道，泰勒是强调科学管理的，他说，科学管理就是要劳资双方从观念上形成一个变革，这个变革的基点在什么地方呢？劳资双方不要把注意力放在盈余的分配上，使得盈余的分配是个不重要的事情，而把主要的精力放在盈利的增加上。这样使得盈余的分配就成为不重要，这就是泰勒一个很重要的思想，我不知道这句话我说清楚没有，就是说，在泰勒看来的话，科学管理尤其是企业管理，它的主要问题在什么方面呢？主要是在盈利的增加，至于说这个盈余的分配，劳资双方怎么去分配，分配是不是合理，那么你不要关心了，只要盈利增加了，盈余分配这个争论就成为不必要了。
因为你的目标很清楚，就是利润最大化，怎么实现目标最大化呢？就是在实现目标最大化的过程里面，通过资源的协调，也就是说通过计划、组织、控制、协调等手段，把人力问题协调好，所以这种管理是一种过程管理。公共管理它不仅要牵涉到一个效率问题，而且还要牵涉到一个公平问题。它不仅要看到是一个过程管理，而且它还十分注意结果的管理。
第二个问题，就是关于管理的公共性问题。因为讲公共性，我想最重要的，就是我刚才反反复复强调的，它是一个合法性，就是权力的合法性，也就是说，你权力来自于什么呀？来自于民众，来自于民众的委托，因此你的权力必须受民众的监督和制约。所以，这样一来的话，那些拥有公共权力的这样一些主体，无论是政府也好，无论是政府授权一些社会中的非政府、非营利组织也好，他们就必须承担着与企业管理不同的职能。他们也要提供公共产品，他们也要提供公共服务，他们甚至为了能够增进社会的公共利益，公平地分配社会公共利益，他们要制定法律和法规，而且要维护社会的公共秩序。为了维护社会的公共秩序，他们要进行公共监督，提倡公共道德。
所以你会发现，公共管理强调公共性的时候，它会牵涉到公共利益问题、公共权力问题、公共责任问题、公共产品问题、公共服务问题、公共秩序问题呀、公共监督问题呀，以及公共道德问题，一系列的问题。
这是我讲的第三个问题，最后我再给大家讲一讲，大家可能问我，你说研究公共管理，作为我们转型这样一个时期，作为我们一个发展中国家，它的意义在什么地方呢？
一点，就是说，包括我今天做演讲的目的也在这个地方，就是说，我们一定要树立一个公共管理的理念，这个理念是什么东西呢？就是说，社会的公共事务不仅需要政府来管理，也需要社会自身的管理，需要民众直接参与去管理。这个观念，不仅当官的要改变，我们老百姓要改变，大家可以知道，改革开放二十多年来，应该讲，政府给社会、给民众的空间，这种自由的空间呀，应该说是放出一部分了。那么这一部分，有一部分是被市场以及企业填补了，但是还有一部分，这一部分，要么就是那种市场，或者说追求利润最大化的这些企业，它不愿意去承担，要么就是老百姓对那些唯利是图的企业不愿意让它承担，而需要谁来承担呢？需要社会来承担，需要民众来承担。
第二个，我个人认为，我们现在是在转型时期，那么在转型时期，也就是说在高度集中的计划体制下，政府可以说是方方面面都管了，政府的这种行政权力，可以伸向到社会的每一个角落。所以小平同志曾经讲过，说，在高度集中的计划体制下，我们做了“不该管、管不好、管不了”的事。政府包揽了社会，社会一切都由政府去管了，国家与社会完全合为一体。那么这种背景下，可以这么说，政府的这样一种职能极其强大，而社会自身的职能极其弱小，甚至可以这样讲，社会的自身管理功能萎缩到不能再萎缩了，形成了一个在对社会的整体管理过程里面，一个巨大的反差，所以我个人认为，在目前中国，特别是作为转型的时期，应该是推进这种公共管理，和刚才讲的这种理论是一样的。这是第二点。
第三点，既然是转型嘛，大家知道，有人不是问嘛，说转型，我们可以说是从传统观念向现代观念的一个转型，这种转型的过程里面，可以说牵涉到政治、经济、文化各个方面。但是实际上，我认为，在这个转型期间，一个最大的特征，就是国家权力的转移。那么，在这个转型的过程里面，正是由于转型，我们的法制还不是很健全，而且是一个不断在试探、实验的过程里面，或者我们说摸着石头过河吧，它使得我们一些行政官员，他的自由裁量权很大，在某一些行政行为又很随便。所以这种情况下，政府对社会的管理里面，这种随意性比较大，而社会呢？就是刚才讲的，社会老百姓自主的意识又比较差，自主的组织也不健全，这种组织的观念也没有，所以这个时候，就需要培养社会这些组织，培养社会层面一种自主的意识，权放给你了，你也可以拿得住。所以我个人认为，这也需要我们推进公共管理。这是第三点。
最后一点，我想结合关于政府的机构改革问题。大家知道，远的不用说，改革开放以来，我们进行了四次机构改革。特别是这一次的改革，98年这一次机构改革，中央下了很大的决心，人员也好，机构也好，进行了改革，我觉得取得的成就也是很大的，特别是朱熔基总理讲，机构改革以后，紧跟着转变职能、转变作风、转变工作方式，而且把行政审批制度作为一个切入点，我觉得这些方面都是很好的。但是我觉得有一个问题要提出来，就是说，我们这一次机构改革，它基本上还是政府内部的、体内的循环，或者换句话说，政府进行机构改革，是从政府的需求、政府作为一个动力，政府自身去做的。我刚才已经讲了，你政府毕竟是社会的一部分，政府必须和社会是一种互动的关系，才有可能建立一个很好的这样一个良性循环。
现在有一个很流行的说法，叫做“小政府、大社会”，我在这个地方，我也可以讲一讲，可能不一定对，我首先要说明一下，我并不是很赞成“小政府、大社会”这种提法。原因是什么呢？小政府，有可能是一个好政府，但不一定是一个好政府。原因在什么地方呢？原因就是政府对社会的管理，你首先必须搞清楚，你政府应该管什么，在搞清楚应该管什么的时候，政府在管理过程里面必须消耗资源，所以政府必须搞清楚能够管什么。
我说最好叫做“有限责任政府”模式。为什么叫“有限责任政府”模式呢？就是说，我认为，政府在管理经济、管理社会的过程里面，应该首先是一个“此政府”，所谓“此政府”，就是我刚才讲的，是一个必须应该管的和能够管的，把它管了，而不是一个“彼政府”，也就是说，不该管的、不能管的，你别管。这是我一个观点。
第二个，如果说，搞清楚了应该管的和能够管的，我觉得是一个“强政府”，而不是“弱政府”，也就是说，你必须把它管住了、管好了，管到底，是在一个“此政府”，也就是说应该管和能够管，管住管好的前提下，我们再谈“小政府”，不是一个“大政府”，也就是说机构要少、人员要精。你笼统地减，机构是少了，人员是分流了，减员增效，减员一定就能增效吗？我觉得这个问题，应该值得讨论。
我刚才说了，是一个“此政府”，是一个“强政府”，是一个“小政府”，我觉得我应该明确提出来，是一个“廉政府”，而不是一个“腐政府”，所谓“廉政府”，就是一个廉洁的政府，不是一个腐败的政府�
