城管执法操作实务-第5节
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紧急态势的存在将是长期的。城管执法系统成立的时间还不长，人们对这一系统不太了解。此外，由于城管执法队员有时动作过大、中国传统文化认为自食其力者光荣、管理相对人的经营有着巨大的市场需求、公众希望能够保留这一对自己生活极为方便的营生等原因，城管执法在多重压力下举步维艰。这些因素的惯性作用与城管执法系统所要完成的使命构成了一对难解难分的矛盾，而由这种矛盾不时地引发出程度不同、时间长短不一、范围或大或小、规则或不规则的紧急态势。可以说，只要城管执法的大环境不改变，目前的诸多条件不变，由城管执法所引出的紧急态势将会持续下去。仅就目前的情况来看，解决城管执法紧急态势的最好“良方”便是城管执法队员所具备的应变能力，除此之外别无他法。
可以看出，因为双方的对立、执法环境的缺陷、市场的需求、公众的不理解等根本原因，城管执法的应变性原则不是可要可不要，而是要重视并大力总结、概括分类，要事先制定预案，进行基本演练，确实掌握一套应对的办法，这样才可能使这一行业存在并持续发展下去。由此便构成了应变性原则形成的基础。
二、应变性原则的含义
城管执法者在对易引发紧急态势并导致执法后果无法预测的现象进行回顾、推测、概括后，就能够意识到问题所在，可以很快地形成“预警意识”，并引起对这一特殊问题的高度关注。而现在的一个疑问是，这种应变性原则的内涵是什么？只有搞清楚其基本含义，才能知道哪些事该做，哪些事不能去做，从而达到心中有数、行为有度的目的。
应该说，应变时常发生的紧急态势的技能所包括的意思是特定的，是从专一的执法活动中概括出来的，它鲜明地反映出实用性、功利性、快捷性、操作性的特征，是控制与处理紧急态势的有效手段。
城管执法的应变原则的含义是指这样几个内容：
第一，寻求最佳结合点。城管执法一旦与管理相对人发生冲突，首先头脑里务必要有一个界限，那就是不能再激化矛盾，在就事论事的框架内讨论现实的分歧问题，尽快找到一个与相对人认识大致相同的说话点位，一个与相对人沟通感情的点位，一个理解相对人生活困境的点位，从而实现“求同存异”的第一步目标，达到从情感上“先进去”。有了这一基础，再将不同点“拉出来”。即使走到这一步，执法者也不要忘记从相对人的角度去思考，始终以从长远利益和维护相对人权益的角度讨论问题、解决矛盾，并在说话不高声、表达不扳脸、动作不太大、温和有力度的状态中进行，直到紧急态势问题获得基本解决。
第二，讲究恰到好处。在与相对人发生冲突的特定情况下，尽管城管执法队员承受着对方言语和行为的冲击，但是管理相对人的心理承受力更为薄弱，城管执法队员此时说话稍有差池，就会使矛盾扩大、态势升级，导致双方完全对立而无法进行沟通。所以，城管执法者就要讲究说话、动作、神态的恰到好处。
什么是恰到好处呢？
*说话要不温不火。执法者要简洁地表述城管执法的由来、当时的情况、相对人的不易、政府的法规、执法的过程等内容，对刚才所发生的事情进行总结。这样处置可以让相对人安静下来，如果相对人要说话就让他把话讲完（假若相对人的话太长，而且东拉西扯，不想让城管执法队员说话，就自然地把话题接过来），形成一种可以对话交流的形式，使相对人觉得城管执法者没有恶意。
*不要动怒。即使在相对人大喊大叫时，城管执法者也要保持冷静，既要注意防止相对人使用暴力，又要以不可动摇的姿态执法。如果现场有围观者，就要尽量争取公众，获得支持。当相对人情绪已很激动时，城管执法者的动作就要慢一些，甚至可以暂时停下来，进行语言交涉，待对方的情绪基本稳定后再相机行动。
*不能说出相对人难以接受的话。执法者不能刺激相对人的情绪，不能揭相对人的短处，一切都从最简单、最容易、最实在、最人性、最现实的话题说起，始终把握一种暖心合理和人情解困的分寸，切忌在争执和发泄状态中进行执法。
第三，充分运用策略。城管为解决紧急态势实施应变，其核心就是运用策略。这种运用要达到充分化的程度，不能保守；否则，策略的力度就可能抵不过来自相对人、社会执法条件不足、公众的否定这三方面的综合压力，结果被综合压力所挤垮。以往的城管执法教训反复证明了这一点。
充分运用策略是指，以一种只可意会而不能言传的对策，解决已经发生的、不能回避的现实难题的具体方法。以执法动机与执法效果相一致的原则来布局应对要领，具体包括：
*执法者要以缓和自信的神态面对相对人，你急我不急，你说完我再说；
*抓住对方求生存怕被处罚的短处；
*用感情去攻心，借话语来温暖对方的心，利用利害关系来动摇对方反城管执法的意志；
*讲明双方的共同点，即大家做的是一件事；
*提出解决现实问题的设想；
*给对方出谋划策，找到长久生存之计；
*不给对方制造爆发、动手、反抗、扩大态势的机会。
第四，追求执法的艺术性。公共关系交往中有一个法则，即一个人要想使自己能很快地被一个群体所接受，并保持一种长期和平交往的效果，特别是要在解决矛盾和心理冲突时获得良好的联络效果，说话就必须具有柔和性、机敏性、通情性的效能，这样才能实现社会公共关系的融洽。
这一科学而实用的人际交往法则，同样也适用于城管执法中的冲突场面；或者说是城管执法特别需要这种人际沟通的高度和谐性。
城管执法为解决紧急态势而启动应变机制所表现出的执法艺术性包括：
*放慢处置节奏，采取稳扎稳打、步步为营的步骤；
*在解释执法立场、表明基本观点、概括对方的失误时，要精炼得当、不多余，思路清晰，一听就让人产生一种信服感；
*只摆事实讲道理，不下结论，不说出格的话，保持一种含蓄的风格，但话语中要带着鲜明的暗示，不断地引导对方心态向执法者希望的方向转化。
第五，解决紧急态势的应变性没有固定的模式。在紧急态势中，因人、事、物、时、地等凶素的差异，加上执法者的性格、情绪、心态、处理方法、介入程度不同，就使得紧急态势种类不一而足。它还有很多不可预计的变数，这就带来了应对策略的多样性、全方位性。所以，应对城管执法紧急态势就没有一个固定的操作模式。
虽说应变紧急态势没有一个固定模式，但这并不意味无规律可循，相反，它有一些是可以借鉴的。
*城管执法者的生活经历与应变能力有着很直接的关系。凡是生活经验丰富或经历较多的执法者，遇到此类情境就不会惊慌，只有一些来自执法责任感的压力。
*城管执法者的性格与应变性存在着本质联系。凡是性格过于外向、火暴、直接，或者是过于内向、阴柔的执法者，在遇到此类情境时就会按照他们已经定型化的处世原则和方式进行，结果，事与愿违，导致执法效果不佳。城管执法者在性格上要内外向结合，说话办事心中有谱、不急不躁、思维超前，有能力控制现场的事态发展。
*城管执法者对业务的熟悉程度、对人心理活动规律的掌握程度，也会影响到他在紧急态势应变中的控制效果。凡是两方面能加以结合的执法者，应变性便会很强，有时能够随机应变，左右逢源。
在以上论说的基础上，我们将应变性原则的含义清楚地概括成：寻求最佳结合点、讲究恰到好处、充分运用策略、追求执法的艺术性、没有固定的模式。这五个方面就成为应变性原则实施的主要目标。
三、应变性原则的贯彻
城管执法除了弄清应变性原则形成的基础、应变性原则的含义之外。
还必须回答应变性原则的贯彻。将这些有关技术性的要求连同形成的基础和含义，就形成一个完整的认识和把握体系，使城管执法者在非常直观的实施中找到具体的位置，从而达到城管顺利执法的预期效果。
城管执法应变性原则的贯彻，归纳起来有三个方面。
第一，反应敏捷。不论发生的是正常或者反常的紧急态势，城管执法队员切不可慌乱，要以最快的速度去应对本次事件。首先，抓住引起相对人失态的关键因素，以缓和的方式，停止对相对人施加压力，让其慢慢恢复情绪，使双方的情绪彻底平静下来。其次，不失时机地把握住为首者，将群体性相对人与为首者分离开，把在场的围观者与相对人分离开。再次，抓住相对人行为和语言上的失误，把后果、责任、经济损失、浪费时间联系起来，让相对人确实认识到这样闹下去吃亏的只有自己。
第二，控制态势。一旦出现紧急情形，往往在短时间内就会聚集起许多围观者。这些人中，有的只是看热闹，影响现场秩序；有的却是趁机起哄、公然指责、帮倒忙，极大地助长了相对人的嚣张气焰，导致相对人在围观者的支持下，其抗法行为变本加厉，进而使整个态势失控。从经验上说，城管执法控制态势的途径有：当相对人的情绪明显升级时，一定要先软——停止没收、罚款，讲明事理、指出后果；然后硬——谈条件、坚决没收、罚款、带离现场等方式，让他尽快“降温”，保持冷静。
第三，有理、有利、有节。城管执法的经验和教训证明，当发生抗法的紧急态势需要应变时，城管执法者举止言行要做到有理（既合法、合情，又合理、合德，一次执法实践就是一首弘扬城管执法职业道德的颂歌）、有利（有利于缓和态势，有利于制服相对人，有利于解决问题，有利于形成持久效果）、有节（留有余地，手下有节，严中有宽，不可妄为）。在有理、有利、有节三个点面上加以展开，全面地渗透到实际执法的各个环节中去，充分体现有政策、有分寸、有感情、有方法的全方位效应。
从本节应变性原则形成的基础、应变性原则的含义、应变性原则的实施要求这三个层面，系统地论证了应变在城管执法中的地位和作用、它所涵盖的本意及注意把握的方向，以及怎样在一线执法实际中去加以实施。
整体内容是按照认识、理由、操作、注意点结合的顺序来表达的。它既是一种经验式的总结、理性的概括、体系的条理化，又是理念统领下的操作方式的系列化。
本章主要阐述了政治性原则、时效性原则、疏堵相结合性原则、应变性原则，通过立论与分析、演绎与概括、提示与推测，使我们意识到这些原则是当今中国城管执法所不可缺失、务必要把握的原则，城管执法的各领域都渗透着这些核心的理念原则，它们是一套城管执法行业性、纲领性、体系化的理念。
此外，这些原则不完全等同于其他普通原则的特殊之处在于，这四项原则不仅是一种理性规则，是指导城管执法工作的最高行为标准，而且这些原则结合了执法实践并被赋予一种可供操作的使命，既可用于指导执法，又可以付诸实践，因而是一个相对独立的、经验化的、理性的操作序列。
第二章 城管执法的四大难点
目前在城管执法机关所行使的行政处罚职能中，当属对黑车、小广告、无照经营、违法建设这四类违法行为行使处罚职能最为艰难，成为一直困扰和影响城管执法工作顺利开展的一大障碍。
这四大难点——黑车、小广告、无照经营、违法建设，其牵涉面之广、影响力之强、反复性之大、被迫投入的执法力量之多，业已超过城管执法职责中的其他方面，成为城管执法系统关注的焦点。“四大难点‘’长期干扰着城管执法工作向前推进，已经成为全国城管执法系统的共识。城管执法工作者一致呼吁相关职能部门齐心协力，加大干预力度，以早日彻底突破这几道难关。
不论从执法现实还是从长远规划考虑，这四大难点都是掣肘城管执法工作效率的源头，是城管执法活动的重中之重。尽管这四大难点形成了城管执法工作开展的瓶颈，耗费了执法者的大量精力，但另一方面，城管�
