城管执法操作实务-第12节
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谋生有道——向相对人讲明，无照经营这条路行不通，应换个角度思考，找条同样是经营但合法的谋生之路。从容经营，不再担惊受怕，稳定又有保障，何乐而不为呢？如果有困难，城管可代为联系，关键是要认识到长远利益与眼前利益的关系，孰轻孰重要考虑清楚。
害处极大——要概括地、充分地、以感染性的语言告诉相对人，想在一个城市里长期无照经营是不大可能的，结果只会人财两空。每天无休止的驱赶，轻重不同的罚没，如若反抗还会背上暴力抗法的罪名，追究更大的法律责任。损失太大，问题太多，何苦啊！
应该说，除了这三种具体操作方式以外，还有其他类似的劝说方法。
在实际执法中，办法越多、越灵活、越有力、越自如，就越能反映出城管执法队员有办法、有深度、有素质、有才能，也就越能将一个看似无法面对和解决的难题，在谈笑之间处理妥当，显得十分轻松。
四、帮助
多年来的城管执法经验告诉我们，在政府没有出台对进城务工人员给予最低生活保障政策之前，如果城管只顾单纯执法，不管相对人的生活出路，是行不通的，最终会导致政治性责任、生命危险、群体性事件等严重问题。特别是对这五部分人执法，更迫切需要一种稳妥慎重的处理方式。
由于政府没有赋予城管附带性解决相对人谋生问题的职责，因而将相对人的生活出路问题全部压在城管系统上也不现实。但是，城管可以对这五部分人中确实需要救助的，给予必要的、力所能及的帮助，使之渡过生活难关。
城管执法系统这种特定性的帮助，可以从以下三个方面加以体现。
另找地点——那些生活已很窘迫的相对人，尤其是残疾人、老人、重病人，确实使人看之动情，难以袖手旁观。在这种情况便下可动用组织的力量联系相关职能部门，得到它们的同情、理解和支持，根据相对人的实际情况作出相应的安排，让相对人能在一个较为稳定的环境中经营，例如，固定的大市场、小商品出售点、郊区的农副产品集市等，使相对人拥有正当的谋生手段。
协助办证——对那些无一技之长，除此经营再无法养活自己，且又无依无靠的相对人，可设法帮助他们办理合法手续，使他们能够通过正当的谋生手段来生活，变不合法为正当经营。朋友帮忙——城管执法队员动用个人的所有社会关系，为一些确需救助的相对人提供必要的帮助，为他们提供基本经营所需要的保障，给他们创造一个可以独立进行商业经营的合理化、合法化、合情化的氛围，保证他们能够自食其力。
这里提出并概括的三种帮助方式，虽然给城管执法系统增加了很多额外的负担（本来城管执法队员就已经忙得不可开交了），要投入极大的精力，并要消耗一些个人社会资源，但是这个看似无关、实则关系重大的“义务”，却在政府与民众之间搭起了一座理解、友善、缓冲、和谐的桥梁。
相对人会把城管执法系统的这种善举和义助看成是政府的一种关爱行动，是政府对他们生存问题的实际呵护。
五、下次治
城管对这五部分人的上述行动，不是软弱无能、实无他法、只能如此，而是在以人为本、构建和谐社会的国策引导下的产物。城管执法者除了“软着陆”的办法以外，还有依法处置的强硬性一面。因为如果执法没有硬性的东西、没有杀手锏、没有制约，就无所谓执法。所以，当城管做到仁至义尽之际，如果相对人依然如此，丝毫不加以收敛，有的甚至变本加厉，有恃无恐，也就到了城管举起“德莫克利特”之剑之时。
城管可以将对这五部分人采取强硬措施的一面概括为“下次治”。
运用这种方式的机会为：
无法控制——城管执法队员怀着一颗善良和理解之心，只对相对人进行规劝、教育、警示，而相对人也是一次又一次信誓旦旦地保证。然而城管执法队员却多次发现，一旦执法者离开，他们又迅速回到原位，若无其事地进行着原来的违法经营，根本不把城管刚才的提示当回事。在这种典型的态势下，城管执法队员就可以采取“下次治”（相对于上次而言）
这种后发制人的方式，以能触及相对人的灵魂、损其经营成本为原则，酌情给予坚决的处罚。
罚没一部分——对那种因为要生存就不管不理城管执法队员友善宽容态度的相对人，要进行处罚，以使他们找到一种“过界”就要被“打手”的感觉。具体做法是，向他指出这种违法经营已不止一次，而且是在他自己作过保证的情况下发生的，所以，这次不可能得到原谅，要么罚没物品，要么直接罚款。考虑到相对人的心理与经济承受能力，注意把握两者仅取其一的原则。这样既处罚了相对人，让他受到教育，又不至于使他精神崩溃。
打痛根治——对那种不论对他怎样教育和劝导都充耳不闻，仍以违法经营作为自己唯一活路的相对人，就要使用触及式的处罚。令他们不得不反思自己这样做是否明智，是否还需要干下去？具体做法是，以相对人不能反抗的压倒性声势，坚决对其实施严厉处罚，将全部物品没收；如果相对人没有什么东西可罚没，就处以高额罚款，假若他没有钱，就设法劝他去分队解决问题（到分队后，便以良好的警告效果使他永生难忘）。
六、治理少数民族相对人的方法
在维护民族团结和祖国统一的大格局下，少数民族现象成了一个敏感的政治问题。当前形势下的新疆和西藏民族事宜更是如此。城管执法切不能搅进政治态势、群体性事件中去。故而，在对待与处置少数民族相对人的问题上，应持谨慎态度，宁可胆子小一点、步子慢一点、思想保守一点，也比莽撞胆大稳妥得多。
从城管对少数民族相对人执法的实践经验看，可以清晰地提炼出如下几点操作方法。
第一，少治多劝。城管执法者为了求得较高的政治保险系数，不可用对待一般相对人的执法模式来应对少数民族。由于他们的思维方式不同、语言不通、民族感觉不同、冲突顶撞的方式特别、心理承受能力很低等特征，所以应采用少治多劝的执法模式。不到万不得已，最好不采用以罚当先、以治为主、以打为重的方式，而应多运用说服动员、劝其离开、明确利害的方式来进行，确立一个只要离开本区域即可的执法底线，不去没有把握地触动那条容易弄僵关系的冲突导火索。这就需要城管队员有足够的耐心，正确理解行业自尊及依法治理的真正含义。因此涉及对城管行业的认识问题。例如，城管执法如何定位。（在这个问题上人们有不同的意见：有的主张城管应立足于执法者，应把执法作为自己的第一要务；有的却觉得就目前的情形和执法的可行性而言，城管应立足于管理者，应把管理角色当作主要角色。在执法环境没有太大变化的背景下，管理可能是一项中心任务。执法也许可以理解为是城管工作中的一项辅助性任务，服务是对管理最好的协调，没有服务，城管就只能天天与相对人发生无休止的激烈冲突。）
第二，查找动员。城管执法者除了在执法现场与少数民族相对人进行接触以外，还要会同公安机关的治安部门和派出所一道，将在本地区从事违法经营的相对人的地址查找清楚，有目标地主动上门做工作，告知不允许再继续违法经营。这一方式的具体作用在于：能让这些少数民族相对人知道，城管和公安机关已经联手，并查到了他们的住址，一旦发生任何事情，城管和公安部门都有迹可遁；城管主动上门表明了其诚意，并就此提前把执法现场容易弄僵了的态势进行一种人心、情理、事由上的转化。主动询问，如果给他们找到另一合法经营地点，觉得怎么样；最后提出一道底线，只要不在本区域内从事违法经营就可以。切不可小看城管执法和公安机关联手，会在少数民族相对人心里产生巨大的波澜，能促其深入思索和掂量。这种现实效果，比多次现场执法的作用还要明显。
第三，请当地政府来人。别看这些少数民族相对人在内地态度凶狠、不可一世、不服管理，一旦当地政府的代表出现，他们立刻就规矩很多，与先前比较，完全判若两人——老老实实、服服帖帖。相对人这一意外的态度变化，给城管工作以很大的启示，看来还是得“一物降一物”。其具体做法是：用市一级政府公函的形式与少数民族当地政府取得联系，说明他们当地人在这里的所作所为，对内地城市管理产生的负面影响，虽经过各种耐心细致的工作，但仍不听劝告。为了两地的友谊，也为了少数民族地区的整体形象，请派专人来解决这一问题。实践证明，只要少数民族地区政府来人，不论他们是否要将相对人带回去，或是当面批评并要相对人作出保证，其效果都是非常显著的，能对这一时期少数民族无照经营产生抑制作用。
本节从实际出发，针对执法中的难点——五部分相对人，概括性地提出了应对的策略、具体实施操作的方法、注意的事项、把握的重心。这些论述的内容构成了一个如何应对和解决五部分相对人问题的尺度、技巧、把握度、落脚点，能够称得上是集中了城管执法系统这些年来的理性认识、感性经验、重要思考、某些探索的精华，是一种城管执法实践性成果的展示。
本章通过对最难办的五部分人、对五部分人的应对策略两个方面的阐述，全面列举了生活在城市中的少数民族、残疾人、艾滋病人、老人、重病人这五部分极为特殊的无照经营相对人群体与城管执法系统交锋中的林林总总，及与这部分相对人接触的难点处、微妙处、可变处、复杂处、持久处。实际上，它已成为现今城管执法中的一个难点，是对执法分寸感、艺术性、把握度、预测力要求最高的一项任务，稍有差错、估计有误、把握不住，就会前功尽弃并出现不可收拾的局面。
从这样一个中国特色的具有方向感、真实性、操作性的陈述中，我们能够清晰地形成以下几个观点。
第一，如果说由于城市最低生活保障机制没有完全建立起来，而使得城管在面对众多相对人时，陷入了堵却没有疏的狭窄执法道路上的话，那么处置这五部分人就是执法难上加难的顶点。并且五部分人中的每一部分都十分值得同情，具有易于引发反社会情绪的诱发力。这使执法本身便成了一种重不得、轻不了、快不行、慢不可的活动，对一线执法队员的执法技术提出了非常苛刻的要求。
第二，城管执法系统应该站在政治家与艺术家的高度来审视和看待这一貌似简单、实则复杂的社会现象，要小心对待这五部分人。本着不卑不亢、不冷不热、不紧不慢、不宽不严的原则处理，更要注意将刚柔两种截然不同的方式综合性地运用，以促使相对人产生琢磨不定的感觉。在对其造成种种错觉的基础上，达到不战而屈人之兵、从精神上彻底战胜相对人、从心理层面的感知上不断加压、以取得动摇相对人违法经营意志的目的。
第三，以不变应万变已成为城管执法中一个必须把握的原则。城管要把对五部分相对人的一切印象、感觉、想法、措施、希望，不间断地转化为一种可以发生实际效果的操作方式。本着拓宽城管执法路径才是硬道理的原则，在城管执法实践基础上，概括出一系列对策、办法、技巧。这会成为今后城管应对五部分人的执法本钱，及解决更为复杂，甚至是难以想像的困境的一个支撑点，也是城管获得职业自信心的又一起点。
第四章 城管执法过程中的分寸把握
前面已有几个地方提到了城管执法一定要把握好分寸，并提及在具体执法环境中的分寸把握如何，将直接决定执法的最终效果。既然城管执法过程中的分寸把握是如此重要，那么它到底是怎样一种技巧呢？
从北京城管执法经验看，虽然此中不乏复杂多变、难以揣摩、不一而终的情况，但是只要细心去观察、研究和总结，还是可以发现它们存在着一些共性、规律和基本趋势。把这种共性的东西和执法技能操作加以结合，就形成了恰到好处的执法分寸把握。如果将这一极为重要的执法操作技术进行提炼并载人城管史册，无疑对今后的执法活动是大有裨益的。
第一节 如何处置
城管执法与其他行业的执法工作一样，其现实性、紧迫性、可变性、复杂性极强，在具体的执法过程中，如果执法者稍不留意、判断出错、反应迟钝，�
