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第130节

官场文化与潜规则-第130节

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  局部改革最容易出现的困境是提、头痛医头的结果,头治得暂时不痛了,但别的部位却痛的更厉害;解决小问题后却出现大问题。一个典型的例子就是社会上一直对司法独立抱有怀疑,因为是司法已经很腐败,在现有制度下让他独立是不是会更加腐败。
  西方政治制度分为参议院和众议院或者上院和下院。这种区分的目的还是分权;立法权强大使得除了行政权、司法权的分立制衡之外,还需要用立法权本身的分权来限制其权力,以保障立法过程中各种利益较量能够以比较均衡的结果出现。议事结构之间本身的相互制衡是立法合理的重要保证。
  16。4 关于民主与政治
  无论官方还是民间,对大陆政治民主化的未来已经达成共识,但在如何民主化上,同属于改革派的经济派进派和渐进派,都没有找到符合实际的切入点。大陆政治民主化的切入点是什么?人大代表的专职化也许是一个现实的切入点。
  政治民主到底是为了什么?英明的独裁要比大众民主在行政决策上效率高,成本低,人们为什么还要选择民主政治?这是政治权力的特点决定的。为了顺利运作,政治权力总是与军队、警察、司法等暴力工具结合在一起的,这样政治权力就具有了两面性,它既可以通过暴力为公众利益造福,保护人民的生命财产,政治权力成为真正意义上的公共权力;它也可以利用暴力谋取个人或者小集团利益,成为掠夺人民财产和生命的私人暴力。
  如何确保政治权力能够真正为公众谋福利?必须做两件事,一是在权力来源上,确立政治权力来源于人民的理念,并通过代议程序把权力赋予当权者;二是在权力的行使上,得到人民代表的同意和监督。
  大多数民众要么没有能力从事政治,要么对政治不感兴趣,他们最低的期望就是政治不要伤害他们。能够伤害民众的不是政治权力,而是政治权力可以动用暴力。民主政治的道理其实很简单,如果政客们不能动用暴力恐吓民众服从他们的意志,他们也只能想办法迎合民意,为民办事,取信于民,从而让民众自愿服从政客的安排了。
  政治民主化的第一步是,行政管理者对军警司法的动用,必须得到人民代表机构的批准。目前中国各级行政不仅可以任意动用警察,干涉司法,甚至发展到为私人集团的利益动用暴力,这种行为可能导致的最危险趋势是,经济的私有化导致权力的私有化,权力的私有化进一步导致暴力的私有化,行政最终沦落为与民争利的暴政。而执政者也应该认识到,如果权力与暴力结合,从政就是拿生命做赌注。中国历史上每一次政治权力之争,都或多或少的动用暴力,结果都是一些失败的政客或被迫害或被惨杀,政治成为人们在身心上最残酷的游戏。民主政治让所有从政者远离暴力的野蛮和生命的危险,成为文明行为和赢得民心的舞台。
  权力的使用过程需要监督和约束。目前中国采取垂直领导体制,由上级领导来管理、约束下级领导。这种垂直监督注定会失败,因为二者拥有的信息是不对称的。上级领导要有效地监控、约束下级领导,必须对下级领导的所作所为了如指掌,至少在获取有关下级领导的信息上,有一定的对称性。但实际上,一方面上级领导和下级领导不在一个地方工作,存在时空的距离;另一方面上级领导面对的是数十个下级领导,再加上正副职,如此数量众多、分散在不同地方、不同城市的下级,上级领导如何能时刻了解他们?在这种监督、约束不力的情况下,出现贪污腐败分子,也就见怪不怪了。
  在某个地方的人才能了解该地的领导,也才能监督、约束他们。因此只有通过与各级、各地政府相平行的人大,才能真正地监督、考核、约束各级各地的领导,并确保司法的独立性。即从现在的垂直监督演变为平行监督。
  目前的问题是,各地的人大并不能对各级政府产生有效的监督。根本原因在于现在的人大代表不是真正意义上的民意代表。从构成上看,各级人大代表有三分之一是政府官员,让他们自己监督自己等于没有监督;另有三分之一是劳模、名人、企业家等,他们成为人大代表仅仅是一种荣誉称号而已,作为民意代表行使对官员的监督,可能既不懂财务,又不懂法律,根本就没有行使人大代表的能力;还有三分之一才是真正的人大代表,但还是兼职的,作为普通老百姓,他们每天要忙自己的生计,哪有多少时间去做调查,提出反映民意的提案,时刻监督行政官员的行为,确保司法的公正性?
  因此要实现平行监督,各级人大代表必须专职化。政府官员必须全部退出人大,成为被监督的对象;进入人大的各行各业的名人,应该经过严格的财务、审计、法律、行政知识的考核,不合格的也要退出人大;民选人大代表一律实行专职,凡是被选入人大代表的人,必须辞掉一切工作和职务,专心从事人大工作,工资由国家财政发放。
  目前民众上访人数越来越多,但问题仍然得不到解决,根本原因不是信访体制落后,也不是民意渠道不畅,而是分级治理、平衡监督的失效。无论在行政管理还是企业管理中,人们总是认为,上级可以解决下级存在的问题,实际上,正如下级解决不了上级 的问题一样,上级也解决不了下级的问题。有效规律的一般规律是,不同层级的问题必须由不同的所在层级的管理者来解决。
  正义是政府行为的基本道德标准,但各级行政官员行使正义的力量不是源于上级政府领导,而是他身边的民众。只有行政所在地的民众及其民众代表,才能真正给他正义的勇气和力量。各级专职的人大代表不仅仅是对官员行使行政权力进行监督和约束,更重要的是,他们赋予那些为民谋利的官员以正义的力量。
  政治权力与暴力严格分离,让军警司法职业化和独立运作,在目前各方利益冲突加剧、尚需权威政治的中国,现在还无法做到。但人大代表的职业化,则是中国政治改革的一个现实切入点。它不仅他利于约束政治权力对暴力的使用,而且在监督各级政府的同时,赋予官员正义的力量。社会冲突增多,腐败盛行,意味着暴力的增长和正义的缺失,这是对民众安全、国家稳定的巨大挑战。
  中国国务院于2005年10月19日发表了《中国的民主政治建设》白皮书。这是中国政府首次发表关于民主政治建设的白皮书。
  按照国际主流观念,民主制是民众自主参与政治决择的程序安排。人民的自主决择,意味着不存在民意之上的领导者:政党与意见领袖只能主要通过引导舆论来引导民意。中国式民主设计了民意之上的领导者,这种特殊安排必须对应着特殊理由。对此,白皮书的解释是:这是符合中国国情的选择。具体说“共产党领导”是推进现代化建设和实现民族复兴的需要;是维护国家统一、社会和谐稳定的需要;是保证政权稳定的需要;是把亿万人民团结凝聚起来的需要。
  这种表述背后的逻辑是:民主是有价值的,但它并非唯一值得人们追求的理想目标;除此之外,中国人还需要实现诸如经济发展、民族复兴、维护统一、社会和谐、政权稳定、凝聚人心等多项目标。将民主的重要性置于上述目标之后,符合人类价值需求的层次结构。在现实条件下,保持“共产党领导”是实现上述诸多目标的前提与基础,“共产党的领导和执政地位”的动摇意味着政权稳定性的动摇,必然损害诸多目标。因此,包括政治民主在内的其他目标不能损害“共产党领导”,有必要对发端于西方的现代民主理论进行改造性的诠释,使之能够与中国的现实国情水乳交融,这就是以“共产党领导”为特征的中国民主模式产生与存在的理由。
  民主作为一种政治价值的确可以有多种表现形式,任何一种文明模式、思想理论、或者政治强权都不能垄断对民主的解释权。人类实现民主价值的形式不但会因国情、人文条件的不同而不同,而且会随着时代的变化而变迁;不存在唯一的、普遍适用的绝对的民主模式。前苏联已经发生的剧变印证了中国执政集团的担心:伴随着执政党领导地位丧失的,首先是政权稳定的丧失,然后是经济崩溃、国家分裂、社会失序、许多人的基本生存条件遭到伤害。无论是从中国人民的整体利益还是从执政党的自身利益出发,中国共产党都绝不会容忍上述情况发生,这是白皮书所要传递给世界的信息之一。
  同时,白皮书也表现了中国执政集团对主流国际社会公认的民主、人权、法治等政治理念的部分认同和靠拢,中国并不愿意被孤立在主流国际社会之外。一方面,将民主拒之门外将导致中国与国际潮流背道而驰,使中国的各种潜在对手得以聚集力量;在强大的内外压力下,中国的“共产党领导”与政权稳定可能难以为继。另一方面,直接照搬西方政治制度模式也将破坏中国社会与政权的稳定。
  白皮书对中国民主政治建设的艰巨性估计充分,但对她与国际接轨的迫切性估计不足,对利用民主政治建设化解国内外矛盾压力的准备不充分,措施不够明晰具体。“共产党的领导和执政地位”绝不能动摇,但民主政治建设可急可缓;下一步的快慢和方向,既取决于内外条件的客观可能,也取决于执政党的主观努力。
  中国人民在解决了基本的温饱问题之后,开始呼唤权利、平等和法治,对社会制度的完善化已经产生越来越高的要求,这从近几年发生的数量越来越多、频率越来越快、规模越来越大的各种维权事件中不难获得证实。而从这类问题的解决效果来看,民主诉求宜“疏”不宜“堵”。其实,民主对中国执政党并非毒药,而是良药。正视民主意识的民间诉求,和正视中国特色的民主建设是同样重要的事情,而努力使二者协调发展则是对执政党智慧和能力的考验。
  民主从功能上说是满足国家和民族需要的政治安排和政治制度,所以民主不是主观选择的,与其说一个国家要实行什么样的民主制度,不如说这个国家能实行什么样的民主,民主的选择要符合当时的社会条件。
  西方的民主设计基本上是对政府权力的限制和对个人权利的保护。中国也有权力和权利关系的问题,但更主要的是解决发展及发展中的问题。《中国的民主政治建设》白皮书说:“衡量一种政治制度是不是民主,关键要看最广大人民的意愿是否得到了充分反映,最广大人民当家做主的权利是否得到了充分实现,最广大人民的合法权益是否得到了充分保障。”这段话是中国民主观的集中表述。人类政治文明发展的历史和现实说明,世界上并不存在唯一的、普遍适用的和绝对的民主模式,衡量一种政治制度是不是民主的,关键要看这三条标准。
  中国民主与西方民主的最大不同在于,中国的民主是中国共产党领导下的民主。当前中国的民主政治中存在的主要问题,是中国社会处于快速变革时期,分化出所谓的强势力群体和弱势力群体,有些群体的经济地位和社会地位降低了,政治体制改革首先要解决的就是一定程度上的社会分化,保证共同利益,维护社会稳定大局。
  白皮书承认中国民主制度仍未健全,有法不依、执法不严、违法不纠的现象依然存在,官僚主义作风、腐败现象亦在一些部门蔓延,因此有必要完善制度,以制约和监督政府的权力。
  但是,“制约和监督”比较难,理论上,制约和监督的对象是执政党,但谁来制约和监督呢?一般西方国家,有政党政治,也有政党轮替,但中国不会“照搬别国模式”,必须坚持的是执政党的领导及执政地位不可改变。
  国务院新闻办公室发表的《中国的民主政治建设》白皮书是中国第一次就民主政治现状作出总结性发言,不仅全面展示了中国的民主成果,而且标志着:民主,已经成为执政者高度重视和自觉追求的执政理念。
  中国人一百多年以来的政治主张,概括起来就是四个字:一是民族;二是民主。前者是要摆脱任人欺辱的命运,解除外来列强对于中国国家所有权的控制;后者是要摆脱专制主义的束缚,解除一个人或者少数人对于国家权力所有权的控制。
  首先,民主是构建和谐社会的必要条件。一个简单的事实是,目前我国已经出现了贫富分化等严重的社会不公现象,而通过民主机制维护社会公正,恰恰是消除这类社会裂痕的必由之路。如果排斥民主,贫富差距将演变成政

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