官场文化与潜规则-第11节
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而之所以能够产生这种情况，则又是因为官员长期任职于一地或某一职能部门所造成的。这种官员长期任职于一地或某一职能部门的最大危害就在于官员容易在当地形成关系网，从而为小集团乃至个人谋取非法利益提供巨大的方便，甚至使政府机构成为利益集团手中的工具，正规的法律制度无法实行，而形形色色的潜规则与非正式规则却能够大行其道，削弱、颠覆乃至最终取代了正式规则，或者使其名存实亡。
为了打破地方的利益集团对于政府公共事务的影响，我们必须从制度上加以预防，其主要措施就是建立规范的官员流动制度，加强其官员的交流。只有让官员流动起来，才会使官员有效地规避地方的利益集团对于其公务行为的影响，从而使得非正式规则只能在一定的范围内运行，不会冲击正式规则的运作。这一点，在讲究人情世故的中国尤为重要，政府工作离不开正常的人际交往，潜规则在一定范围内有其存在的合理性，但是在公共生活领域，潜规则一旦冲击正式规则，必将干扰正常的政府运作。
现在阻碍官员流动的最大障碍就是不同地区、不同部门公务员薪酬水平的不统一，特别是部门利益在其中所造成的差异，也就是我们常说的清水衙门与有油水部门之间的差异。这种差异一旦与上面所说的潜规则盛行相结合，即有权又有发财之道，那么，升官发财这句中国人最能耳熟能详的拜年话就真的成了某些人的真实写照了。
当前官员之间的异职流动相对来说力度很小，因为不同性质的行政部门之间存在着巨大的利益差异，这种巨大的利益差异成了不同性质部门之间干部流动的巨大障碍。一般来说，公务员之间的待遇原本应该与他所在的部门的性质无关，只与他所承担的责任有关，所谓责、权、利相符，但是中国目前的政府部门与它所管理的社会事务和行业有着千丝万缕的联系，官员自身的物质利益也受到管理对象的极大制约，在这种背景下，一个官员从一个部门流动到另一个部门，巨大的利益落差会导致官员利用手中的权力为自身谋求福利，甚至整个部门成了一架赚钱的机器，这是目前检查出现的所谓串案、窝案层出不穷的重要原因。
要想真正实现官员的流动，就必须打破不同地区、不同部门之间过大的利益差异，特别是要与部门的工作性质彻底脱钩。现代理性政府的本质特征不仅仅是民主制和政党政治，更大程度上是现代公务员体系，即官僚制，而现代官僚体系是一架管理社会的理性机器。机器要想有效运转，就必须保证不同的组件之间能够无阻的契合，并且能够随时加以调整。
官员的流动，指的是官员的定期轮流任职，其目的是为了防止官员由于在一个地方任职太久而导致官员受到地方的利益集团过大的影响，甚至于与地方的利益集团相互勾结，公权私用，谋取小集团乃至个人的利益，损害公共利益。
以官员流动的方式防止腐败现象的发生，在中国古代早有制度，主要包括两种形式，一种是官员回避制度，避免官员受到与自己有连带关系的人员的影响，从而不能秉公执法；一种是官员轮换制度，让官员之间定期交流，不允许官员在一地任职过久，防止出现地方派系并干扰政府的工作。
官员的流动根据其流向，可以分为：
一是同职流动。即不同地区的同一性质的职位之间的纵向与横向的调动。这种流动在中国目前的干部管理中称为干部交流，即包括上下级之间的纵向交流，也包括不同地区之间的同级官员和同一系统内部官员之间的交流，这种交流已经日渐频繁，也日趋规范。
二是异职流动。即不同部门之间的公务员的调动和交流，由于上面所说的部门之间存在巨大的利益差异，导致目前的异职流动的力度还不够大。这是当前官员流动的重点。
三是内外流动。即政府内外的流动。
官场“生态异化”的灾难。
田玉飞案件在四川乐山官场引发地震，反映了官场“生态异化”。在腐败面前，某书记不敢把“红包”交公，只能暗中扶持贫困户。别人要宣传他的廉洁，他觉得象往“火炕里推”一样恐惧，其原因就是因为社会、同僚等对这种腐败潜规则的认可和畏惧。这种现象令人震惊、令人深思，更应该引起警惕——在一些地方的官场上，已经形成“染缸里倒不出白布”的受贿大环境，以至于清白自保势必被贪污受贿的大多数视为另类，不但在工作上得不到支持，还会受到排挤，甚至遭到报复。这些是在某种程度上反映了一些地方官场生态环境异化的现实。
可怕的还不只是官场潜规则的存在，更可怕的是人们对这种“存在”的认可和习以为常。人们认为“求领导办事送点钱是很正常的事情”如果不送，就觉得有违“规矩”，心里不塌实。
求领导办事要送钱，在这样的潜规则下，领导与被领导之间的关系被彻底颠覆，成为赤裸裸的金钱关系。在唯金钱的价值体系中，贪官与行贿者结成了稳固的利益联盟。这种稳固的利益联盟把商业与公权相勾结进而演化成为一个社会或者一个地方主导市场活动的准则，让公权肆意越界，权钱交易、权力寻租的潜规则盛行。
东西方的官员都有丑闻。看来丑闻是官场的通病，国人洋人概莫能外。通过对中外官员的丑闻进行比较，可以发现一种现象和规律：中国的官员大多是因为落水了才丑；西方的官员是因丑了才落水。
美国的尼克松、克林顿，德国的科尔等等无不是先有丑闻而后才落水的。外国的官员因为丑才被民众、被舆论赶下水的，以免他继续作恶；而中国的不少官员因为丑行不断掉进水里后，舆论才开始铺天盖地；外国人揭丑是主动的，而中国人骂丑是被动的。
在党内最忌讳的就是拉帮结派。可是帮派又无时不在，无处不有。毛泽东说过，党内无党，帝王思想；党内无派，千奇百怪。帮派固然有，但是万万不可搞帮派主义，不能搞小圈子，不能搞独立王国。帮派就是天上的云，飘忽不定，有影无形；什么时候帮派定了型，那也就离垮台不远了。
官场上真的不能拉帮结派，特别是不能当一派的领袖。
在官场上，没有成果是不行的，只有成果也是不行的。这些东西离官场的规则十万八千里。
在官场上，不能随便打听消息。
一个官员只有当他从掌权那天起，就树立正确的权力观、利益观，常修为政之道、常思贪欲之害、常怀律己之心，自觉抵制拜金主义、享乐主义等思想文化的侵蚀，始终坚持谨慎行使手中的权力，不为金钱、美色所动，才能不误入深渊。
现在流行“热点职位”一词，其实不是新词，古以有之，叫做“美差”或者“肥缺”。管理这些“热点”干部的部门，当然还有更高的职位，统管人、财、物，计划指标、项目配额等等，都是“美差”或者“肥缺”。
在现实环境中，人们常常不能及时看到一个官员的全部真相。有时候，基于各种各样的考虑，这些真相甚至是被有意掩盖着。
1。7 关于县处级问题
不管哪一个朝代，其统治方式的构成都是一个多层面多元件的复杂系统，因而衙门的分类和级别亦是各不相同的。老百姓说的衙门，其实是特指这个系统的最基层面，即州县衙门。这个州县衙门是最具有代表性的。因为：
其一是州县衙门所处地位的重要性。据史料记载，远从西周开始，我国就以县为最基层建制，以后经过一段县大郡小的反复，到了秦始皇统一全国后，县作为地方行政基层单位便一直维持了两千多年，成为直接体现国家职能的机构，是历代社会政治领域中最关键的层面。自下而上言，天下事务莫不起于州县；自上而下言，中枢政令又莫不通过州县而实施。这种承上启下、汇聚分流的地位，便使得历代君主视州县政府为吏治中最核心的内容。
其二是州县衙门所司职掌的集约性。其汇集劝农、理财、狱讼、兴学、治安、工程建筑等多项功能于一体的职掌，几乎囊括了封建国家统治机器效能的全部，是任何一级专职性衙门不可比拟的。古人有所谓“宰相必起于州县”之说，就缘于这一级衙门所具有的全方位、系统性的历练条件。
其三是州县衙门在历代官制沿革过程中的稳定性。两千多年间，历代政府在中央政权组织形式和职官制度等方面，经历过多次变化；惟独州县体制和构成方式，基本没有转换过，几可称为超稳定结构。
县官虽然品位不高，可是做皇帝的却对其人选和作用越来越重视。从隋唐开始，和官员任命密切相关的科举考试制度在中国确立，其中县令这个职务，还得由吏部经过专门考试从候选人中注授；制度还规定没有担任过州县职务的人，一律不得出任台省官员，从而实现了“宰相必起于州县”的用人主张。唐宋时期大多数宰相都有过在州县任事的经历。
明清社会里最与基层接近，而且最有实际功效之机构为县级衙门。明清政府采取“结构一体”的方式，知县既为地方官，也是中央派来的专员，除了很少的地方有极少的例外，一般县境之内就没有代表上级的分局和分处。知县虽为文官，守土有责，在有事故时应当与县城共存亡。他既是行政官，也是司法官。
“郡县治，则天下治。”这一自中国建立郡县制度以来治国的金科玉律，深刻揭示了“县令”在国家治理中的重要性。
县级领导干部是我国行政管理体制中的一个重要群体，他们在中国领导干部系列中如此特殊：因为他们除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。
他们大多数是好的和比较好的，他们承受着比较大的工作压力和权、钱、色的诱惑。有一些县级领导干部经受不住权、钱、色的诱惑，走向腐败和堕落。县委书记和县长这一群体因权力寻租出现问题的确实比较多；在一些省市，县委书记已经成为腐败的重灾区。
中国政府体制2000多年变化很大，几乎一朝一变，但是作为地方政府体制，却维持了相当的稳定性，基本上是郡县制，即三级制，只在个别地方实行两级或者四级制。新中国依然延续了这种三级制。
根据中国的宪法，中国目前的地方政府体制明确规定为省、县、乡三级体制，但现实生活中实行的是“市管县”的四级体制。
县处级是中国行政管理体制中的一个重要层次。谁来竭制处长的权力？
近年来，中国发生了很多处长腐败案，如中国证监督会副处长王小石案、中国银行北京分行副处长徐维联案、甘肃省电业局财务处长顾慧娟案等等。处长腐败成为一道“风景”，这些在行政序列中级别较低的官员手中掌握的权力不可小视，一旦案发，动辄百万甚至千万。
为什么一个个处长会有这么多的权力？
处长的权力之所以变大，根本原因在于他们手中的权力发生了变异。有审批权的地方就可能有腐败。处级作为部委最基本的工作单位，处长名义上没有实际的权力，签字决策权在司局长、甚至副部长、部长手里。但处长作为具体负责执行的官员，拿出的意见常常最有分量。
处长往往是行贿者要过的第一道关。一般说来，处长负责审核材料真伪，是否要移送上级官员，由他们来决定。一些关键部委要害部门的处长权力非常大，他们到下边，对地方官员来说是大事。广西招商局的一位处长说：处长的权力是很大的，我们每年到北京送礼请客，主要就是和各部委的处长打交道。
国家某部的一位处长说：每年回家，前来拜年的地方领导极多，排场之大，令人震惊。一般情况下，我们基本可以下决定。
人们都说处长是可以当家的，当司局长的家，上边的人往往受制于下边。在执行过程中，往往打一个报告说执行困难，就有可能轻易改变决策。这个过程中权力如果产生变异就可怕了。而中国人民大学毛寿龙更是语出惊人：“很多人都说处长在统治中国。”
按照中国的行政体制，本来应该是决策和执行一体的，但现在却人为地被分离了，几乎所有的执行功能都下放给了处级。至于执行得怎么样，只能听下级汇报。上级应该承担的决策、监督和执行一体的功能就这样分离，导致监督的弱化。现在的行政体系中，上级对下级的监督往往是事后监督，少有事中监督。
一个处长的上级可能不知道，但下级 肯定知道。这就形成
