21中国通史第十二卷-近代后编(1919-1949)(上册)-第101节
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；“任命国务员（按：即国务总理及各部总长）及外交大使、公使、须有参议院之同意”；大总统要“经参议院之同意，得宣战、媾和，及缔结条约”；“大赦须经参议院之同意”；提出法律案，公布法律及发布命令时，须由国务员“副署之”。《中华民国临时约法》第22、23 条还规定，参议院作出的决定，大总统必须公布执行；如总统不同意，而“到会参议员三分之二以上仍执前议时”，总统仍须执行。①根据1913 年10 月4 日公布的《大总统选举法》，大总统、副总统由国会议员组织的总统选举会经无记名投票产生，得票满投票人数四分之三者当选。总统任期为五年，最多连任一次。凡“中华民国人民完全享有公权，年满四十岁以上并住居国内满十年以上者”②，方得被选为大总统。
对于这些规定，袁世凯是不满意的。他一当上大总统就对《中华民国临时约法》和《大总统选举法》提出修改。1914 年5 月1 日，公布《中华民国约法》，以取代《中华民国临时约法》。12 月29 日又公布了《修正大总统选举法》。这两个法律条文，大大提高了总统的权力。
首先，将原大总统被选举资格改为“有中华民国国籍之男子”，取消了原有的“人民”字样；改原在国内居住“满十年以上者”为“满二十年以上者”①。这就可以防止流亡在海外的革命党人回国竞选总统。
① 《临时政府公报》1912 年3 月11 日。
② 《政府公报》1913 年10 月5 日。
① 《政府公报》1914 年12 月30 日。
其次，确定“大总统任期十年，得连任”；而大总统继任人，由现任大总统推荐三人，“被推荐者之姓名，由大总统先期敬谨亲书于嘉禾金简，钤盖国玺，密贮金匮于大总统府特设尊藏金匮石室尊藏之”；待到选举之日，“大总统敬谨将所推荐有被选举为大总统资格者之姓名，宣布于大总统选举会”；②选举总统用记名单记投票法。袁世凯用这套办法来确保他本人成为终身总统，其子孙能世袭总统。
第三，扩大总统职权。规定“大总统为国之元首，总揽统治权”。“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”；官制官规由大总统来制定，文武职官由总统任免。“大总统为陆海军大元帅，统率全国陆海军。大总统定陆海军之编制及兵额”。“大总统召集立法院，宣告开会、停会、闭会”。对立法院讨论通过的法律案，大总统不同意应交院复议，如立法院以出席议员三分之二以上仍坚持前议，“大总统认为于内治外交有重大危害、或执行有重大障碍时，经参政院之同意，得不公布之”。大总统经参政院同意可解散立法院。大总统可以召集或解散制定宪法的国民会议。大总统还可以增修宪法条文。此外，约法还授予总统紧急命令权和财政紧急处分权等等。①这样《中华民国约法》彻底取消了责任内阁制，而规定由总统直接控制行政，行政权力超过立法权力，为袁世凯总揽一切大权提供了法律根据。1915 年12 月12 日，袁世凯称帝，改国名为“中华帝国”，年号“洪宪”，但遭到全国各阶层的反对。1916 年3 月22 日，袁世凯被迫取消帝制，仍称大总统。同年6 月6 日，袁世凯死去。
袁世凯死后，黎元洪“接任”大总统。以后，大总统一职有时属于最大的军阀头目，有时属于几派军阀支持的傀儡，其实际权力与法律规定相距甚远。1924 年12 月，北京临时执政府在取消《临时约法》的同时，也取消了大总统称号，设“临时执政”以总揽军民政务，职权与总统相当。虽说发布命令仍要国务员副署，但仅是形式而已。
1927 年，安国军总司令张作霖成立“中华民国军政府”，自任陆海军大元帅，代表中华民国行使统治权。大元帅不受任何民意机关监督，国务员成了它的属吏，形成了实际上的军事独裁政府。
附：1912—1928 年历届总统：临时大总统袁世凯1912 年3 月10 日—1913 年10 月10 日大总统袁世凯1913 年10 月10 日—1916 年6 月6 日大总统黎元洪1916 年6 月7 日—1917 年7 月30 日大总统（代理） 冯国璋1917 年8 月1 日—1918 年10 月7 日大总统徐世昌1918 年10 月10 日—1922 年6 月2 日大总统黎元洪1922 年6 月11 日—1923 年6 月13 日② 《政府公报》1914 年12 月30 日。
① 《政府公报》1914 年5 月1 日。
（国务院摄行大总统职） 1923 年6 月14 月—10 月10 日大总统曹锟1923 年10 月10 日—1924 年11 月2 日（国务院摄行大总统职） 1924 年11 月3 日—11 月23 日临时执政段祺瑞1924 年11 月24 日—1926 年4 月20 日（国务院摄行大总统职） 1926 年5 月13 日—1927 年6 月17 日陆海军大元帅张作霖1927 年6 月18 日—1928 年6 月4 日国务院（内阁）
国务院为政府机构，由国务总理和各部总长组成。国务总理及各总长，统称为国务员。按《临时约法》规定，国务员由总统任命，但须有参政院同意。国务员对参政院负责。
国务院的主要职责是：辅佐总统，负其责任。当总统提出法律案、公布法律及发布命令时，国务员须副署之。
国务总理是国务员的首脑，是国务会议主席。凡法律案及教令案、预算案及决算案、预算外交之支出、军队的编制、条约案、宣战媾和事项、简任官之进退、各部权限之争议、参议院咨送的人民请愿案，以及依法令或国务总理及各部总长认为应经国务会议讨论的均应经国务会议讨论通过。
国务总理为“保持行政之统一”，凡各部总长发布的命令或处理问题有碍“统一”者，可以“中止之”。国务总理依其职权，还可发布国务院令及对地方长官的训令、指令。当“国务总理就所管事务，于地方长官之命令或其处分，认为违背法令或逾越权限者，得停止或撤销之”。①国务院除国务会议外，还有直属机构和行政各部，从而构成整个行政机制。
国务院直属机构主要有：秘书厅负责处理国务院日常事务。秘书厅由秘书长、秘书、佥事、主事、参议组成。秘书长承国务总理之命，掌理秘书厅事务。秘书分管宣达法令、撰拟及保管机要文书、典守印信等。金事分管撰拟文书、编纂纪录、保管文书图籍、翻译文电、核对文稿、收发文件，以及掌理会计、庶务等。主事协助佥事工作。参议负责审议法令。厅内分课办事。起先设三课，1914 年1 月增为八课，即总务、内政、外交、财政、边务、军政、编纂、庶务。1926年又改成五科。
法制局负责法律、命令的审查和拟订。法制局由局长、参事、秘书、佥事、主事组成。
铨叙局负责铨叙荐任以上官员任免、审核文官考试、恩典、抚恤及办理荣典授予外国勋章和佩用。人员组成同法制局。
① 《政府公报》1912 年6 月27 日。
印铸局职掌文告用纸印刷，勋章、徽章、印信、关防图记及其他用品制造，以及刊印公报、职员录及法令全书。组成人员除同法制局外，还有技正、技士等人。
由于各时期机构设置不一，此处不一一列举。
国务院起初设十个部：外交部管理国际交涉，管理居留外国人并在外侨民事务，保护在外商业，监督外交官、领事官。
内务部管理地方行政、选举、赈恤、救济、慈善、感化、人口、户籍、土地、警察、著作、出版、土木工程、宗教、卫生事务，监督所属各官署及地方行政长官。
财政部总辖国家财务，管理会计、出纳、租税、公债、货币、政府专卖、储金保管及银行事务，监督所属各官署、公共团体的财务。
陆军部管理陆军军政，统辖陆军军人、军属，监督所属官署。
海军部管理海军军政，统辖海军军人、军属，监督所属官署。
司法部管理民事和刑事诉讼案件、户籍、监狱、出狱人保释及其他司法行政事务，监督所属官署、司法官。
教育部管理教育、学艺、历象、监督全国学校、所属官署。
农林部管理农务、水利、山林、畜牧、蚕业、水产、垦殖，监督所属官署。
工商部管理工业、商业、矿务、监督所属官署。
交通部管理铁路、邮政、电政、航政，监督所属官署及全国交通、电气事业。
1913 年12 月将农林、工商两部合并为农商部。1927 年6 月，又取消农商部，增设农工部和实业部；把陆军部和海军部合并，并把航空署和参谋本部包含在内，改名为军事部，掌理参谋、海、陆、空军行政。
各部组成人员，除总长、次长、司长、厅长外，还有参事、秘书、佥事、主事以及其他技术人员。各部内部组织及人员多少不一。总长为各部首脑，次长辅助总长工作。陆军部和海军部因是军事机构，其官员均有军衔。
1914 年5 月，袁世凯撤销国务院，设政事堂于总统府。国务卿只对大总统负责，对总统只起“赞襄”作用。各部组织虽无变化，但因它直隶总统，凡事均听命于总统，故总长也只是总统的属员而已。
政事堂名义上是最高行政中枢，而其实际地位不过是总统办公厅性质。
在政事堂内部，除国务卿外，还设有左、右丞各一，其地位与国务卿相差无几，以便相互制约，对袁世凯不会构成威胁。
袁世凯帝制失败，1916 年5 月8 日改政事堂为国务院，说是恢复旧制，事实上国务总理的名义始终没有恢复。到6 月黎元洪接任大总统，内阁权力才得以恢复。但在以后的十多年里，军阀长期混战，随着各派军阀势力的消长，国务院总理也像走马灯一样不断更换。
1924 年10 月北京政变后，段祺瑞任临时执政。11 月24 日公布的《中华民国临时政府制》宣布临时执政“总揽军民政务，统率陆海军”，对外代表民国。临时政府不设国务总理，只设国务员分掌各部，“赞襄临时执政处理国务”；国务会议由临时执政召集①。尽管《中华民国临时政府制》规定“临时政府之命令及关于国务之文书，由国务员副署”，但由于国务员是临时执政任命的，所以副署只是一种形式而已。
1925 年12 月26 日，段祺瑞公布《修正中华民国临时政府制》，被迫复设国务院，任命国务总理，而实际上国务院仍无实权。
1927 年6 月18 日张作霖成立军政府，根据当天公布的《中华民国军政府组织令》，“大元帅于军政府时期代表中华民国行使统治权”，国务员“辅佐大元帅执行政务”①。大元帅之命令须国务总理副署，其关于各部务者须各部总长副署，但惟大元帅“任免国务员不在此例”②。这就把国务总理和各部总长当成总统的属员，所以副署没有意义。
附：1912—1928 年6 月内阁更迭情况：袁世凯统治时期1 唐绍仪内阁1912 年3 月13 日—6 月29 日2 陆徵祥内阁1912 年6 月29 日—9 月22 日3 赵秉钧内阁1912 年9 月25 日—1913 年7 月16 日4 段祺瑞临时内阁1913 年7 月19 日—7 月31 日5 熊希龄内阁1913 年7 月31 日—1914 年2 月12 日6 孙宝琦临时内阁1914 年2 月12 日—5 月1 日7 徐世昌内阁1914 年5 月1 日—1916 年4 月22 日8 段祺瑞内阁1916 年4 月22 日—6 月29 日黎元洪继任时期9 段祺瑞内阁1916 年6 月29 日—1917 年5 月23 日10 伍廷芳临时内阁1917 年5 月23 日—28 日11 李经羲内阁1917 年5 月28 日—7 月2 日冯国璋继任时期12 段祺瑞内阁1917 年7 月2 日—11 月22 日13 汪大燮临时内阁1917 年11 月22 日—30 日14 王士珍内阁1917 年11 月30 日—1918 年3 月23 日① 《政府公报》1924 年11 月25 日。
① 《政府公报》1927 年6 月19 日。
② 《政府公报》1927 年6 月19 日。
（2 月20 日—3 月23 日钱能训代总理）
15 段祺瑞内阁1918 年3 月23 日—10 月10 日徐世昌统治时期16 钱能训临时内阁1918 年10 月10 日—12 月12 日17 钱能训内阁1918 年12 月12 日—1919 年6 月13 日18 龚心湛临时内阁1919 年6 月13 日—9 月24 日19 靳云鹏临时内阁1919 年9 月24 日—11 月5 日20 靳云鹏内阁1919 年11 月5 日—1920 年5 月14 日21 萨镇冰临时内阁1920 年5 月14 日—8 月9 日22 靳云鹏内阁1920 年8 月9 日—1921 年12 月18 日（ 1921 年5 月14 日靳曾再次组阁）
23 颜惠庆临时内阁1921 年12 月18 日—24 日24 梁士诒内阁1921 年12 月24 日—1922 年1 月25 日25 颜惠庆临时内阁1922 年1 �
