21中国通史第十二卷-近代后编(1919-1949)(上册)-第100节

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7　月12　日，国会参、众两院各选议员30　人，组成宪法起草委员会，从事宪法起草工作。从8　月2　日至9　月23　日，宪法起草委员会先后讨论18　次，最后通过大纲12　条，在此基础上再详拟条文。
　　由于宪法一时难产，袁世凯乃胁迫国会先选他为总统，后再定宪法。1913年10　月6　月，国会在“公民团”的威迫下，经三轮投票方选出袁世凯为正式大总统。10　日，袁宣誓就职。14　日，宪法起草委员会于天坛初步议决宪法草案，提交宪法会议审议。袁世凯唯恐宪法于己不利，于16　日提出增修《约法》案，要求扩大总统权力。18　日，又向国会争“宪法公布权”，提出“所有之法令，均须经大总统公布，始能有效”。这两项要求都遭到国会的拒绝和宪法会议的否决。31　日，《中华民国宪法案》（又称《天坛宪法草案》）在宪法起草委员会三读通过。
　　《天坛宪法草案》，全文共计11　章、113　条：第一章，国体。第二章，国土。第三章，国民。第四章，国会。第五章，国会委员会。第六章，大总统。第七章，国务院。第八章，法院。第九章，法律。第十章，会计。第十一章，宪法之修正及解释。
　　《天坛宪法草案》在政体上仍采用责任内阁制，规定：“中华民国之行政权，由大总统以国务员之赞襄行之。”“国务总理之任命，须经众议院之同意。”“国务员赞襄大总统，对于众议院负责任。”“大总统经参议院列席议员三分之二以上之同意，得解散众议院。”①草案虽扩大了总统的部分权限，但未满足袁世凯任命国务员不必经国会通过、总统有权解散众议院的要求。于是袁世凯唆使各省军民长官，通电反对宪法草案，说“民党议员，干犯行政，欲图国会专制”②。11　月4　日，袁世凯下令解散国民党，并取消国民党籍国会议员的议员资格。国会因此而不足法定开会人数，被迫停会。1914　年1　月10　日，袁世凯下令停止全体国会议员职务，国会即遭解散。参议院和众议院被筹办国会事务局接收。
　　1914　年3　月18　日，袁世凯一手操办的约法会议在北京开幕。20　日，袁世凯向约法会议提交增修约法大纲七条，要求改责任内阁制为总统制；扩大总统权限；宪法由国会以外的宪法会议制定，重要宪法改正权归大总统等。约法会议接到袁世凯的增修约法案后，经过40　天的讨论修改，4　月29　日通过《中华民国约法》，5　月1　日正式公布，同时下令废除《中华民国临时约法》。
　　《中华民国约法》又称《新约法》、《民三约法》，因它是根据袁世凯①　章伯锋、李宗一主编：《北洋军阀》第一卷，武汉出版社1990　年版，第717、719　页。②　荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》第三辑，四川人民出版社1985　年版，第61　页。的意愿炮制出来的，故又有人称之为“袁记约法”，《中华民国约法》全文共10　章、68　条：第一章，国家。第二章，人民。第三章，大总统。第四章，立法。第五章，行政。第六章，司法。第七章，参政院。第八章，会计。第九章，制定宪法程序。第十章，附则。
　　《中华民国约法》规定国家政体由责任内阁制改为总统负责制，“大总统为国之元首，总揽统治权”。“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”。《中华民国约法》废除国会，设立参议院和立法院。参议院为大总统的咨询机构、“立法院未成立以前，以参政院代行其职权”①。按规定立法院对大总统权力的行使有一定的制约作用，但迄袁世凯去世，立法院始终没有成立。
　　由于《中华民国约法》是适应袁世凯专制独裁统治需要而制定的，它规定的总统权力极大。《中华民国约法》一出台，“中华民国”实际上只剩下一块空招牌了。
　　1916　年6　月6　日，袁世凯做了几个月的皇帝梦死去了，次日，黎元洪就任大总统，《中华民国约法》也随之废除。29　日，黎元洪宣布恢复《中华民国临时约法》，并下令于8　月1　日续行召集国会。黎元洪任命段祺瑞为国务总理，段祺瑞开始掌握北京政府的大权。
　　《中华民国临时约法》虽然形式上是恢复了，国会也召开了，但段祺瑞皖系军阀控制的政府并不想遵守《中华民国临时约法》。
　　《中华民国宪法》1923　年10　月10　日，直系军阀曹锟为了摆脱贿选总统后的困境，公布了《中华民国宪法》，世人称为“曹锟宪法”，又因它是贿选议员制定，故有人称为“贿选宪法”。宪法全文共分为13　章、141　条：第一章，国体。第二章，主权。第三章，国土。第四章，国民。第五章，国权。第六章，国会。第七章，大总统。第八章，国务院。第九章，法院。第十章，法律。第十一章，会计。第十二章，地方制度。第十三章，宪法之修正解释及效力。
　　《中华民国宪法》仍规定中央政府采用责任内阁制，但与《中华民国临时约法》相比，对总统权力有的地方限制更严，如“大总统经最高法院之同意，得宣告免刑、减刑及复权。但对于弹劾事件之判决，非经参议院同意，不得为复权之宣告”。《中华民国宪法》虽规定“中华民国永远为统一民主国”，但在增设的“国权”和“地方制度”中又规定了中央与地方的权限，省可以制定省自治法，可以设省议会、省务院。凡“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法①　《政府公报》1914　年5　月1　日。
　　之规定行使之”。①1924　年9　月，第二次直奉战争爆发，冯玉祥发动北京政变，直系军阀统治结束，以段祺瑞为首的中华民国临时执政府成立。1924　年11　月24　日，临时执政府颁布《中华民国临时政府制》，12　月14　日执政府决定解散国会，取消宪法，取消约法。以后北洋军阀再未公布宪法。
　　①　见章伯锋、李宗一主编《北洋军阀》第1　卷所载《中华民国宪法》。
　　第二节中央机构国会根据《中华民国临时约法》和1912　年8　月10　日公布的《中华民国国会组织法》，民国议会采用两院制：参议院和众议院。
　　参议院议员主要代表地区。由22　个行省省议会及蒙古、西藏、青海地区，中央学会及华侨选举产生，总计274　名。
　　众议院议员名额依各行省和地方人口的多少来定。每80　万人口选出众议员1　名，不满80　万人口的省，亦可选出1　名。
　　当时对选民有着严格的限制：凡有中华民国国籍之男子，年满21　岁以上，于编制选举人名册以前在选举区内居住满2　年以上者，还需具备下列条件之一者，方可有选举众议员的选举权。条件是：（1）年纳直接税2　元以上者。（2）有值500　元以上之不动产者。（3）有小学校以上毕业或小学校以上毕业相当之资格者。
　　众议员的任职资格，除具备上述条件外，在年龄上要求必须“年满25岁以上者”。蒙、藏、青海地区须“通晓汉语者，得被选为众议院议员”。《举法》规定有下列情况者停止其选举权及被选举权：（1）现役陆海军人及在征调期间之续备军人。（2）现任行政司法官吏及巡警。（3）僧道及其他宗教师。
　　下列人员停止被选举权：（1）小学校教员。（2）各校肄业生。（3）
　　在选区办理选举的人员（但监察员及蒙、藏、青海之办理选举的人员多不在此限）。①至于参议院议员，则“凡有众议院议员被选举之资格，年满三十岁以上者，得被选举为参议院议员”。“华侨选举会选出之参议院议员，除前项规定外，以通晓汉语者为限”。②各省众议员人选以县为单位先进行初选，后合若干初选区为选区，对初选人员进行复选后才产生。国会的职权，在“民国宪法未定以前，《临时约法》所定参议院之职权为民国议会之职权”③。
　　《中华民国临时约法》规定参议院有下列职权：（1）议决“一切法律案”及“全国之税法、币制及度量衡之准则”。（2）议决“政府之预算决算”和“公债之募集，及国库有负担之契约”。（3）对大总统任命国务员及外交大使、公使、宣战、媾和、缔结条约及大赦，“须经参议院之同意”。（4）答复政府咨询。（5）管理人民请愿。（6）向政府提出建议。（7）向①　《政府公报》1912　年8　月11　日。
　　②　《政府公报》1912　年8　月11　日。
　　③　《政府公报》1912　年8　月11　日。
　　国务员提出质问，并请政府查办官吏纳贿、违法事件。（8）弹劾总统与国务员。①由于国会是两院制，它与一院制的参议院不同，故职权也分成各个单独行使（专行）和两院共同行使（共行）两类。
　　两院单独行使的职权有：建议、质问、查办官吏纳贿违法之请求；政府咨询的答复；人民请愿之受理；议员逮捕之许可；院内法规之制定②。除上列专行职权以外，《中华民国临时约法》所规定的参议院职权均为两院共行的职权。
　　根据《中华民国国会组织法》规定，两院开会、闭会同时进行。一般会期是4　个月，但遇特殊情况可延长。国会讨论问题，除预算、决算须先经众议院议决外，“两院各别行之”。但“同一议案不得同时提出于两院”。国会的决议，“以两院之一致成之”。如有议案被其中一院否决，则该议案“不得于同会期内再行提出”③。1913　年9　月27　日公布的《议院法》，对国会议事规则又作了更具体的规定。要求凡法律、财政及其他重大案件之决议，须经三读会程序；但因政府之要求，议长或议员10　人以上之动议，得省略之。如两院对于同一议案意见各异时，应各出同数委员组织协议会进行商讨，其决议两院不得再行修正。
　　中华民国第一届国会于1913　年4　月8　日上午11　时在北京举行。参议院有议员274　名，张继为议长，王正廷为副议长。众议院有议员596　名，汤化龙为议长，陈国祥为副议长。这次国会在选举了袁世凯为正式大总统后，因在制订宪法过程中，拒绝扩大总统权力，于1914　年1　月10　日遭解散。
　　1916　年6　月，袁世凯死去。同年8　月1　日，第一届国会在北京复会，称为第二期常会。此次国会主要确定黎元洪为继任大总统，选举冯国璋为副总统，追认段祺瑞为国务总理兼陆军部总长。后因“府院之争”，国会于1917年6　月12　日被黎元洪下令解散。
　　国会解散后，150　多名议员南下，于同年8　月25　日在广州召开国会非常会议，史称“非常国会”。非常国会制订并通过了《国会非常会议组织大纲》、《军政府组织大纲》，选举孙中山为大元帅。1918　年6　月12　日，非常国会议决召开正式国会，但不足法定人数。7、8　月间，非常国会引用《议院法》第七条，将未南下的300　多名两院议员解职，以候补议员递补，凑足法定人数，于9　月28　日起开会审议宪法草案。1920　年1　月24　日，非常国会因内部意见分歧而停会。此后，国会分裂，议员四处流亡。1922　年6　月陈炯明叛变，非常国会宣告结束。
　　与南方出现非常国会的同时，北京出现了一个受段祺瑞控制的“临时参①　《临时政府公报》1912　年3　月11　日。
　　②　《政府公报》1912　年8　月11　日③　《政府公报》1912　年8　月11　日。
　　议院”。1918　年8　月12　日组织起“第二届国会”。因它是安福俱乐部一手操办成立的，故称“安福国会”。这个国会选举徐世昌为大总统，还搞了一个宪法草案，1920　年8　月30　日宣布闭会。
　　1922　年6　月13　日，黎元洪下令撤销他本人于1917　年6　月12　日发布的解散国会令，第一届国会第二期常会于1922　年8　月1　日复会，9　月18　日举行闭幕式。10　月11　日又举行第三期常会。按《中华民国国会组织法》规定：“参议院议员任期六年，每二年改选二分之一。”“众议院议员任期三年。”由于事实上改选工作始终没有进行，国会已形同虚设。1924　年12　月13　日，北京临时执政府会议决定取消国会。从此，中国无国会。
　　大总统根据《中华民国临时约法》的规定，大总统是一国元首。他代表政府，“总揽政务，公布法律”；“统率全国陆海军队”；“接受外国之大使、公使”；“颁给勋章，并其他荣典”；“宣告大赦、特赦、减刑、复权”等等。大总统的权力须受国会和国务院的制约。《中华民国临时约法》明确规定：大总统“制定官制、官规，但须交参议院议决”；“任命国务员（按：即国务总理及各部总长）及外交大使、公使、须有参议院之同意”；大总统要“经参议院之