"9·11"委员会报告-第77节
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在2001年9月11日之前的10年里，边境的安全，包括旅行、入境和移民，没有被视为一个国家安全问题。公众人物对“毒品战争”、移民的种类和合适规模、沿西南边境的诸多问题、源于加勒比地区和其他地方的移民危机以及持续增长的贩卖人口犯罪表达过关切。移民制度作为一个整体普遍被认为功能日益缺损，亟待改革。然而，在国家安全领域，只有走私大规模杀伤性武器才是重要问题，至于可能使用这类武器的恐怖分子的入境或相互联合的在外国出生的恐怖分子的出现，则并非关键的问题。
对于恐怖分子而言，旅行与武器一样重要。他们必须秘密碰头、训练、踩点，以获取袭击的机会。对他们来说，国际旅行会带来很大的风险，因为他们必须浮出水面，穿过受控制的通道，来到边境安全官员的面前，或者试图绕开边境检查站。
在旅行中，恐怖分子使用了种种规避的方法，例如，变造和伪造护照、签证，采取特定的旅行方法和路线，与被买通的政府官员联络，利用人口走私网络，取得旅行社的帮助，利用移民进行欺诈和身份欺诈。有时，这些方法可被识破。
在“9·11”事件之前，美国政府中没有任何机构系统地分析过恐怖分子的旅行策略。自上世纪90年代初期以来，“基地”组织之前的恐怖分子们系统但又可被识破地利用着我们边境安全的漏洞。如果美国政府曾经对此进行过分析，就会发现这些旅行方法。
我们发现，在19个劫机者中，有15个可能被边境部门拦截。通过分析他们的旅行文件和旅行方式，有关部门可以拦截4到15个劫机者；如果能更有效地利用美国政府有价值的情报，还将要有3个劫机者可被发现。
回顾往昔，我们还可以发现，我们移民法的常规运作——即这些法律的许多方面没有专门瞄准防范恐怖主义——必然影响“基地”组织的计划，为其创造各种机会。有5个恐怖分子的同谋者因被认为冒充旅游者或者学生而在试图获取签证时被拒，有一个同谋者因此被检查官员拒绝入境。我们还发现，如果移民制度在鉴别个人身份上设置了更高的“门槛”，并确保未逾越“门槛”就会招致例行的后果，就有可能逐出、除掉或者进一步接触几个看起来并不符合短期居留条件的劫机者。
我们的调查表明，在我们的边境制度中，有两个系统性的缺陷结合在一起，由此使得我们缺乏有助于有效地防范“9·11”袭击的能力：一是欠缺作为边境安全一部分的良好的反恐措施；一是移民制度不能履行其基本的责任，更不用说反恐了。这些缺陷现在已经得到部分消除，但远未克服。
建议：关注恐怖分子的旅行，至少与瞄准他们的资金一样，是打击恐怖分子的强有力的武器。美国应当将恐怖分子的旅行情报、行动和执法融于一种策略中，以拦截恐怖分子，发现他们旅行的协调者，抑制他们的灵活性。
自从“9·11”事件以来，在制作完整的监控名单方面，已经取得了显著的改善，这一名单可以使边境和执法部门了解恐怖分子的名字信息。然而，在将边境机构合并到新的国土安全部的过程中，遇到了困难。这种困难，用一位官员的话说，就如同“在飞行时更换发动机”。34而识别恐怖分子旅行的新的见识尚未融入边境安全的前线。
通过稍微收集一下恐怖分子的旅行情报，分析一下目前适当的计划，就已经取得异常有用的效果。这种情况应当得到扩展。既然边境官员最先见到旅行者和他们的旅行文件，并且调查旅行协调人，他们就必须与情报官员进行紧密合作。
无论在国际上还是在美国，控制恐怖分子旅行应当成为反恐策略的关键部分。为了减少非法入境，良好的技术以及培训相关人员鉴别恐怖分子的旅行文件是最为重要的直接手段。我们的边境和移民制度的每一个环节都应当把鉴别恐怖分子旅行文件的指示信号作为其中的一部分。在领事馆、主要的边境检查站、移民服务办公室以及情报和执法部门，都应当采用能够核实旅行文件和辨别可能的恐怖分子的指示信号的信息系统。对所有的一线工作人员都应进行一些培训。另外，还需要富有献身精神的专家与情报部门不断进行联动。国土安全部的信息分析和基础建设保护理事会应该能够支配更多的财力，以完成其在一线边境部门与政府其他反恐部门之间充当桥梁的使命。
第十二章 要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（2）
一种生物性甄别系统
在人们进行国际旅行时，他们通常要穿过规定的通道或者入口。他们要得到一份护照并申请一份签证。他们要在机场、港口的购票柜台以及大门和出口通道处停留。一到目的地，他们要通过检查站。他们可能要转乘另一架飞机。一旦入境，他们可能寻求另外一种形式的身份证明，于是试图与某一政府机构或者私人机构进行联系。为了在该国居留，他们寻求改变移民身份。
每一个检查站或者入口都是一个“过滤器”，在此可以核实旅行者的身份以及是否基于其所陈述的目的入境，以堵截真正的嫌疑人，并采取有效行动。
检查旅行文件的工作由众多的指定检查站共同承担，对所有的检查站要充分利用，我们并不苛求某一检查站来承担全部工作。工作的难点在于发现各个机构间存在的共性问题，并且为有效的鉴别系统的建立设计出一种理性框架，即一种结构。
在整个政府部门里，都面临着在安全、效率以及公民自由之间实现均衡的反复判断问题。实际上，处在入口处的私人企业、机构和公司也面临同样问题。这些问题必须系统地而不是以分阶段的方式进行处理。例如：
个人需要提交什么信息，以什么方式提交？一个现在已开始得以处理的根本问题就是在提交者的文件中，缺乏用来鉴别个人的标准化信息。生物鉴别方法可以测定独特的物理特征，如面部特征、指纹或者虹膜扫描，并把它们转化成经过数字处理、以数字形式存在的被称为算法系统的语句。这些方法正在开始得到应用。然而，旅行履历仍然以被称为识别标志的进出境戳的形式记录在护照上。“基地”组织曾训练其成员伪造这种识别标志，以掩盖他们的恐怖活动。
如何对个人及其信息进行检查？单单在美国，就有许多数据库，如恐怖分子数据库、刑事犯罪数据库、移民履历数据库以及金融信息数据库。每套数据库都是基于不同的目的而建立的。在不同的存取规则约束下，这些数据库储存着不同种类的数据。获取外国政府持有的信息需要进行艰苦的谈判，并且尚未数字化处理的记录难以进行搜索或者分析。恐怖分子的指示信号的开发几乎还没有开始，行为暗示仍然具有重要性。
谁负责甄别个人？训练的目的是什么？
大量的边境、移民和执法部门的官员与游客和移民打交道，这些官员在收集关于恐怖分子旅行情报的方面没有受到多少训练。比如，虚假的旅行文件在通常没有进一步了解恐怖分子的特征、没有调查它们的来源以及没有通过法律程序的情况下，就退给了那些被拒入境的旅行者。
发现可疑的指示信号的后果是什么？谁将采取行动？一个可能的后果是各种反应可能是无效的或者没有得到进一步的信息。4个“9·11”事件中的袭击者被要求重新进行边境检查，但然后又被放行了。当劫机者到达机场等候航班的时候，19个劫机者中有一半以上的人被联邦航空管理局的信息管理系统识别出来，其后果是他们的行包而不是人受到了检查。还有一种更具危险性的可能结果包括“假阳性”，或者说是由训练不够或者判断不准而错误适用规则所产生的危险。过度的反应也能使个人、我们的经济以及我们对正义的信仰付出高昂的代价。
●必须特别指出，相信主观判断也具有重要意义：一个可能的劫机者试图进入美国时，被一位移民官员挡了回去。与其说这位官员依赖的是可通过“分数”或者一台机器察觉的客观因素，莫如说是依靠直觉经验进行询问的。在这类工作岗位上干了很长时间的优秀的工作人员能够很好地理解这种现象。我们获取的其他证据也证实，让经验丰富的关卡官员或者安全检查官员询问并作出自己的判断，具有重要意义，这并不会导致任意武断地拒绝他人入境的后果。然而，任何有效的制度都要给予训练有素的人的直觉和裁量权在稍微进行额外检查或者进行再一次检查方面留有余地。
建议：美国的边境安全体系应该融合成一个更大的鉴别网络，这一网络包括我们的运输体系以及进入诸如核反应堆这样致命的设施的通路。总统应该指示由国土安全部牵头设计出一个综合性的鉴别系统，处理一些共性问题，并设置一些共同的标准。将这些标准由其他国家的政府加以扩展性的适用，会显著地强化美国和世界的聚合性能力，以拦截那些带来灾难性威胁的人。
我们提倡的这一系统是鉴别系统，而非分类管理系统。这一鉴别系统能够发现特定的、真正的可疑分子或者危险的种种指示信号，它不涉及谁可能是危险分子的一种推测。这一系统需要处在第一线的边境官员核实人员身份，拦截真正的嫌疑分子以及瓦解恐怖行动。
第十二章 要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（3）
美国边境鉴别系统
我们素来尊重自由和民主，主张全球经济的增长和推行法治。美国的边境和移民制度必须明显地贯彻这些理念，而且在充当反恐的关键因素时也同样应发挥有益的作用。用我们所描述的方法对恐怖分子的旅行情报进行整合迫在眉睫。但是，基本的制度也要健全可靠。
自从“9·11”事件以后，生物鉴别项目的第一个阶段已在美国得以进行。这一项目被称做“美国访客和移民身份识别技术”。它由两套生物鉴别系统组成，即对旅客进行数码照相和保留旅客两个食指的指纹。恐怖分子用来避免被识破的虚假的身份被留在一个监控名单上。这些生物鉴别系统使得这样的规避变得极为困难。
然而，迄今为止，生物鉴别项目只涉及了申领签证去美国的人。今年，要把来自于“免签证”国家的游客纳入进去，这样，所涉及的游客也只占所有通过美国边境的非美国公民的12％。而且，出境数据没有进行统一的收集，入境数据的收集也没有实现完全自动化。现在尚不清楚这一系统在2010年之前是否能建立起来。然而，考虑到可能的安全威胁，即使是这一时间表，也很缓慢。
●在进入美国时，美国公民也应该携带生物认证护照，或别的能使其身份得到可靠验证的东西。加拿大人和墨西哥人也应如此。目前，美国人从加拿大、墨西哥和加勒比地区返回时，不需要携带护照。现在的制度也使得非美国公民只要能出示起码的身份证明就能获准入境。“9·11”事件的教训表明，恐怖分子研究并利用了美国的这些“软肋”。
●为了使生物鉴别项目得以均衡发展，加快知名旅客通过的计划应给予优先考虑，从而可以使检查人员盯住最大的危险。每天经常的往返者不应当受到与初次入境者相同的措施。旅行者应当能利用其通关时验证过的身份预先注册。要对数据库信息和其他检查保持更新，这样可以确保持久的可靠性。这一解决方案需要经过更多的研究和发展，而且可能需要将无线电频率技术与生物认证结合起来。
●目前，边境鉴别系统是一个包括几个常客项目在内的拼凑物，它需要与美国访客和移民身份识别技术融为一体，从而使一个完整的系统得以发展。这一完整系统反过来可以成为我们所建议的范围更广的鉴别计划的组成部分。
●允许个人在没有获得美国签证的情况下，从外国过境美国到第三国的计划已经被中止。“没有签证的过境”可能会被恐怖分子利用而进入美国，所以，除非并且直到中转过境地区能被完全确保预防乘客非法离开机场，这一计划才能得到恢复。
同意“9·11”劫机者入境的检查人员缺乏足够的信息和对规则的了解。在我们边境制度的所有环节上，从领事办公室到移民服务办公室，都需要采用适当的电子手段来取得个人档案。国土安全部和国务院中分散的小组执行鉴别和数据采集的任务。这就是说，由边境和交通官员组成的跨部门的小组应该通力合作。现代的边境和移民制度应该将能够获取旅客和移民档案信息的生物认证进出境制度与关于恐怖分子旅行信息的情报结合起来。
我们的边境鉴别系统在进行检查时应该具有高效性，并且欢迎美国的朋友入境。让大量的学生、学者、商�
