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第7节

钱穆中国历代政治得失-第7节

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亦可谓是一部理想的宪法。其最堪重视者,乃为政治理想之全部制度化,而没有丝毫理论的痕迹,只见为是具体而严密的客观记载。我们读此书,便可想见中国古代人之政治天才,尤其在不落于空谈玄想,而能把一切理论化成具体事实而排列开来之一层。所以《周礼》虽不是一部历史书,不能作为先秦时代的制度史大体上看,而实是一部理论思想的书,应为讲述先秦政治思想之重要材料。至于《唐六典》,则确已是唐代实际的行政法规,为唐代政府所真实遵循。虽富理想而已成事实。只由《周礼》而演进到《唐六典》,这一步骤,也可认为是中国政治历史上一极大的进步。但我们谈《唐六典》的,仍不应仅当它是一部历史书,为记载唐代现实制度的书,而应同时当它是一部理论和思想的书看。因唐代人对政治上的种种理论和思想,都已在此书中大部具体化制度化了。制度的背后,都应有理论和思想。一切制度,决不会凭空无端地产生。若我们忽略了中国以往现实的政治制度,而来空谈中国人以往的政治思想,也决无是处。
  戊、唐代地方政府
  以上讲的唐代中央政府,现在续讲地方政府。唐代中央政府的组织似较汉代进步了,但以地方政府论,则唐似不如汉。唐代已渐渐进到中央集权的地步,逐渐内重而外轻。中央大臣,比较汉朝要更像样些,但地方长官则较汉为差。中国历史上的地方行政,最像样的还该推汉代。唐代地方行政最低一级为县,和汉代一样。唐玄宗时,全国有一千五百七十三个县,比汉代多出两百多县。县级以上为“州”,唐之“州”与汉“郡”是平等的。州设刺史,在汉最先本为监察官,唐刺史则为地方高级行政首长。唐代有三百五十八州,较汉代郡数多两倍余。唐“县”分上中下三等,六千户以上为上县,六千户以下三千户以上为中县,三千户以下为下县。汉县仅分两级,万户以上为大县,其长官称令。万户以下为二级县,其长官称长。可见唐代的县比汉县为小。唐代的州也分上中下三级,十万户以上为上州,二万户以上为中州,二万户以下为下州。这较诸汉郡,相差更远。汉郡户口在百万以上的并不少,即此可见唐代地方长官,其职权比重,较之汉代差逊甚远。
  其次是地方长官之掾属。在汉代由郡太守县令长自行辟属任用,唐代则任用之权集中于中央之吏部。州县长官无权任用部属,全由中央分发。任地方官者,因其本身地位低,不得不希望升迁,各怀五日京兆之心。政府亦只得以升迁来奖励地方官,于是把州县多分级次,由下到中,由中到上,升了几级,还如没有升。不像汉代官阶上下相隔不甚远,升转亦灵活。由县令升郡太守,便是二千石,和中央就请地位相埒。汉制三年考绩一次,三考始定黜陟,因阶级少,升迁机会优越,故能各安于位,人事变动不大,而行政效率也因之提高。唐代则迁调虽速,下级的永远沉沦在下级,轻易不会升迁到上级去。于是在官品中渐分清浊,影响行政实际效力极大。
  己、观察使与节度使
  说到地方行政,便须附带述及监察制度。汉代丞相为政府最高首领,副丞相即御史大夫,主管监察。御史大夫职权,不仅监察中央及地方政府,同时并监察及皇宫之内,这已在汉制中说到。唐代设御史台,所谓三省六部一台,御史台成为一独立之机构,不属于三省。换言之,监察权是脱离相权而独立了。此即是唐代监察制度与汉代相异之点。唐中宗后,御史台分左右御史,左御史监察朝廷中央政府,右御史监察州县地方政府,此即所谓“分巡”“分察”。监察中央的谓之“分察”,监察地方的谓之“分巡”。中央方面最要者为监察尚书省内之六部,中书门下两省不在监察之列。唐德宗时,尚书六部,吏礼兵工户刑每两部各设御史监察一人,谓之分察。分巡则分全国为十道,派去监察之御史,称为监察使,后改巡察按察诸称,最后称为观察使,意即观察地方行政。在汉制,此事规定六条视察,大体范围,不得越出于六条之外。在唐代,名义上仍是巡察使,观察使,明明是中央官,派到各地区活动巡视观察,实际上则常川停驻地方,称为地方更高一级之长官。地方行政权掌握在手,其地位自较原置地方官为高。姑设一浅譬,如今制,教育部派督学到某几大学去视察,此督学之地位,自不比大学校长。彼之职务,仅在大学范围内,就指定项目加以视察而止。但唐代则不然。犹如教育部分派督学在外,停驻下来,而所有该地区之各大学校长,却都是受其指挥,他可以直接指挥各大学之内部行政,而各大学校长俯首听命。这一制度,无异是降低了各大学校长之地位。故唐代监察使,论其本源,是一御史官,而属于监察之职者。但逐渐演变成了地方长官之最高一级。把府县地方官压抑在下面。如是则地方行政,本来只有二级,而后来却变成三级。然其最高一级则名不正,言不顺,遂形成一种中央集权,对地方行政,极有流弊。假使此项监察使巡视边疆,在边防重地停驻下来,中央要他对地方事务随宜应付,临时得以全权支配,这即成为节度使。节是当时一种全权印信,受有此全权印信者,便可全权调度,故称节度使。节度使在其地域,可以指挥军事,管理财政,甚至该地区用人大权,亦在节度使之掌握,于是便形成为“藩镇”。而且唐代边疆节度使逐渐擢用武人,于是形成一种军人割据。本意在中央集权,而演变所极,却成为尾大不掉。东汉末年之州牧,即已如此,而唐代有蹈其覆辙。安史之乱,即由此产生。而安史之乱后,此种割据局面,更形强大,牢固不拔。其先是想中央集权,由中央派大吏到外面去,剥夺地方官职权。而结果反而有中央派去的全权大吏在剥夺地方职权之后,回头来反抗中央,最后终至把唐朝消灭了。这与后来清代的情形也相仿佛。清代地方最高长官本为布政使,就如现在的省主席。清代的总督巡抚,就名义论,应该如钦差大臣般,临时掌管军事的。但结果常川驻扎地方,其权力压在布政使上面,训致中央集权,地方无权。而到后此辈巡抚总督,却不受中央节制,中央也便解体了。这是中国政治史上内外政权分合一大条例。总之中国是一个广土众民的大国家,必需得统一,而实不宜于过分的中央集权。这在中国的政治课题上,是一道值得谨慎应付的大题目。现在专说唐代,似乎其中央行政比汉进步,而地方行政则不如汉。中央的监察官变成了地方行政官,这是一大缺点。而由军队首领来充地方行政首长,则更是大毛病。唐室之崩溃,也可说即崩溃在此一制度上。
  
  二、唐代考试制度
  甲、魏晋南北朝时代之九品中正制
  上会我们曾讲过汉代的选举制,到唐代,此项制度,实际上已完全由考试制度来代替。说到考试两字之原始意义,考是指的考绩,试是指的试用。远在战国晚年,已有一大批中国古代的乌托邦主义者,在提倡选贤与能,在提倡考课与铨叙,其用意在规定一项政府用人之客观标准。汉代选举制度即由此提倡而来。唐代的选举,其实还是由汉代的选举制演变,而我们此刻则称之为考试制。
  汉代是乡举里选之后,而再由中央加以一番考试的。其先是对策,对策只是征询意见而已。直要到东汉晚期,左雄为尚书,才始正式有考试。其时则考试只为选举制度中之一节目。迨至东汉末年,天下大乱,汉献帝逃亡,中央地方失却联系,一切制度全归紊乱,乡举里选的制度,自亦无从推行。于是朝廷用人没有了标准,尤其是武人在行伍中滥用人员,不依制度。曹操以陈群为尚书,掌吏部用人事,陈群始创设九品中正制。此制大体,就当时在中央任职,德名俱高者,由各州郡分别公推大中正一人。由大中正下再产生小中正。然后由中央分发一种人才调查表,此项表格中,把人才分成九品,上上上中上下,中上中中中下,下上下中下下。让各地大小中正,各就所知,把各地流亡在中央的人士,分别记入。不论其人已经做官或从未入仕,皆可入登记表。表内详载其年籍各项,分别品第,并加评语。所以主持这项工作的便称九品中正。这些表格,由小中正襄助大中正核定后呈送吏部,吏不便根据此种表册之等第和评语来斟酌任用,分别黜陟。这样一来,官吏之任命与升降,比较有一客观标准。而此项标准,则依然是依据各地方之群众舆论与公共意见,依然仍保留有汉代乡举里选之遗意。所由与近代西方民主选举制度不同者,仍然是一丛众,一从贤。中国传统观念,总谓贤人可以代表群众舆论与公共意见。此是一理论。至于贤人而实不贤,中中而并不中正,则另是一事实。至少在曹魏初行此制时,总比以前漫无标准各自援用私人好得多。一时制度建立,吏治澄清,曹家的得天下,这制度也有关系的。
  但究竟此制仅为一时的救弊措施。如同某药治某病,病愈即不宜再服。否则药以治病,亦以起病。迨及晋代统一天下,以迄于南北朝,对于陈群此制,都继续采用,不能加以更新,这样毛病就出了。首先是人人想获大中正品题提拔,便纷纷集中到大中正所在地的中央。全国人才集中到中央,这不是件好事。首先是地方无才,不仅地方行政要减低效率,而地方风俗文化,也不易上进。地方垮台了,中央哪能单独存在。所以中央集权不是件好事,而中央集才也不是件好事。这是第一点。再则中正评语,连做官人未做官人通体要评,而吏部凭此升黜,如是则官吏升降,其权操之中正,而不操于此本官之上司。这是把考课铨叙与选举混淆了。于是做官的也各务奔竞,袭取社会名誉,却不管自己本官职务与实际工作,而其上司也无法奈何他。在陈群时,为什么要大中正定由中央大官兼职呢?此因当时地方与中央已失却联系,故只就中央官来兼任大中正,好由他推选他的本乡人士之流亡在中央者备供中央之任用。但又为何中正簿上定要连做官人一并登记品评呢?因为如此做法,便可把当时已经滥用不称职的一批人澄清除去。这些都是陈群创设此制时之苦心。因此九品中正制就其为一时救弊起见,也不算是坏制度。但到后来,因施行的时间空间关系都不同了,而还是照样沿用,遂终于出了大毛病。
  从此可知,政治制度是现实的,每一制度,必须针对现实,时时刻刻求其能变动适应。任何制度,断无二三十年而不变的,更无二三百年而不变的。但无论如何变,一项制度背后的本原精神所在,即此制度之用意的主要处则仍可不变。于是每一项制度,便可循其正常轨道而发展。此即是此一项制度之自然生长。制度须不断生长,又定须在现实环境现实要求下生长,制度绝非凭空从某一种理论而产生,而系从现实中产生者。惟此种现实中所产生之此项制度,则亦必然有其一套理论与精神。理论是此制度之精神生命,现实是此制度之血液营养,二者缺一不可。即如唐代一切制度,也多半是由南北朝演变而来,有其历史渊源,亦有其传统精神。今天我们却把历史切断,一概想模仿外国制度,明明知道这一制度与现实不配合,却想推翻现实来迁就制度,而美其名曰革命。其实革命的本质,应该是推翻制度来迁就现实的,绝非是推翻现实来迁就制度的。我们此刻,一面既否定了传统制度背后的一切理论根据,一面又忽略了现实环境里面的一切真实要求。所以我们此刻的理论,是蔑视现实的理论。而我们所想望的制度,也是不切现实的制度。若肯接受以往历史教训,这一风气是应该警惕排除的。在曹操当时,采行九品中正制而有效于一时,但此后此制度墨守不变,毛病丛出,后来人便只怪九品中正制不好,其实这也有些冤枉。
  乙、唐代之科举
  现在再说到每项制度之变,也该有一可变的限度,总不能惟心所欲地变。所贵的是要在变动中寻出它不变的本源,这便是所谓历史传统。传统愈久,应该此大本大源之可靠性愈大。换言之,即是其生命力益强。就中国以往政治论,宰相权给皇帝拿去一定坏,用人无客观标准,一定也要坏。九品中正制,本想替当时用人定出一客观标准,还是不失此项制度所应有的传统精神的。但后来却变成拥护门第,把觅取人才的标准,无形中限制在门第的小范围内,这便大错了。唐代针对此弊,改成自由竞选,所谓“怀牒自列”,即不需地方长官察举,更不需中央九品

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