肯尼迪 作者:西奥多·索伦森-第43节

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　　在正常的情况下，长期减税是……在最为有利的时期才

　　（加以）发动的……一种强有力的有效武器。……如果今晚就

　　提出紧急减税一这种减税理车段干然还明学丐学多也于

　　会成为法律——将会不必要地损害我们在国内外的信誉。

　　上面加着重点的这些有份量的话，使得他的意见对立的顾问们都感到满意。那些反对暂时减税的人同意他的不可能证明减税是正当的论断，而那些赞同暂时减税的人接受他的减税不可能成为法律的论断。

1963年的赋税法案

　　然而，这篇单调的演说，以及前面提到的6月7日新闻发布会开始时发表的关于赋税问题的声明，为历来最大胆、最有影响的国内经济措施之———1963年减税一百亿美元的法案——奠定了基础。通常减税总是在三种场合下实行的：预算盈余、开支缩减或经济衰退。这次减税是在没有碰到或者甚至没有预示即将会发生上述任何一种情况时提出来的。宣称这个法案仅仅是肯尼迪总统想出来作为对财政隐士们的一个挑战，或者说这次为保持经济继续发展的大幅度减税早就放在他的1963年计划之中，这都是合适的，但是实际情况却并非这样有计划性。

　　这项法案的起源可以追溯到总统就职前的赋税研究小组。它是由当选总统委任、由斯坦尼·萨里教授领导的，萨里后来是财政部副部长。那份报告同1961年4月总统关于赋税的一个全面的咨文一样，提出了一个简略的关于彻底和长期的赋税改革法案，这个法案将用堵塞漏洞的办法来扩大征税的基点，并废除对少数人有利的不公平条例，从而使所有人都可以享有较低的税率。这是一个赋税改革法案，不是一个减税法案。虽然萨里和狄龙都同意，赋税改革将使低税率也可以征得同样数额的岁入，而且只有在增加这种“甜头”的情况下，才有助于使税收改革法案获得通过，但是当时却没有提到或者打算降低政府的净收入。事实上，总统还公开强调，鉴于“预算问题那么棘手……我们不可能在这样关键的时刻实行减税。”他打算在1962年1月提出这个法案，使国会在1961年能够集中力量研究那个“小”的赋税法案。这个法案目的在于促进经济发展和国际收支平衡，同时又不使国家收入受到损失。他打算在预算盈余这种不大可能出现的情况下，既实行减税又减少债务。

　　但那个“小”法案直到1962年后期才获得通过，这使得在第二年1月之前不可能提出一个规模较大、争议较多的赋税改革法案来。同时，总统拒绝了沃尔特·赫勒所主张的在1961年春天和1962年夏天实行暂时减税的办法。但是总统一面拒绝了这种建议——特别是在他听取了反对在1961年柏林危机时暂时增税的议论以后——一面还是考虑了赫勒最爱提出的一个题目，即关于战时为防止通货膨胀而制订的联邦税率问题。实行这种税率，使国家在经济恢复时期吸收了那么多的钱，以致使经济充分增长所必要的私人资金枯竭了。赫勒想以暂时减税作为长期减税的先尸。

　　在1962年春末举行的两次关键性会议之间——第一次正好在股票市场行情下跌之后，第二次则正好在6月7日总统的记者招待会之前举行的——道格拉斯·狄龙一方面知道赫勒的论据很有说服力，一方面又想打消暂时减税计划，以免妨碍1963年赋税改革法案的通过，于是，他接受了应该给1963年法案规定一个纯减税额的观点。在6月4日的一次讲话中，他说，那些改革将会“全部或部分”抵消1963年法案中的减税规定。但是在我们6月6日的会议上，这句话却变成了“部分”抵消——这并不是因为他仍然主张大幅度地减税，而是因为他认为一个少量的纯减税将会有助于税收改革法案的通过。

　　为了在出现市场行情下跌和经济呆滞情况之后，试图提高全国的信心并试图应付公众要求在那年夏天减税的压力，于是次日总统在记者招待会上回顾经济情况的同时，提到了一个近乎隐蔽的诺言：

　　第三，一个全面的赋税改革法案……将提出来，要求下届

　　国会通过，并于明年1月1日生效。这是一项对个人和公司

　　所得税率的全面削减，这个税率将不会被其他改革完全抵消

　　——换句话说，这就是一次纯减税。

　　这里强调的仍然是赋税改革，但是也已作出了保证。8月间关于经济问题的“炉边谈话”稍稍突出地谈到了减税问题，但没有涉及更多的细节：“对公司和个人的所得税实行全面的彻底的削减……这项创造性的减税将会提供更多的就业机会和收入，而最终将会为国家提供更多的岁入。”谈话还引用了赫勒的理论：“我们现在的赋税制度对经济复兴和经济增长是一块纬脚石，它严重地腐蚀着每一个纳税人和消费者的购买力。”

　　然而，总统对于减税还是不够热情，如果不是对此抱怀疑态度的话。他仍然从1963年改革赋税的角度而不是从实行减税的角度来考虑问题。他对数字并没有作出任何承诺。在中期选举期间。他几乎没有提到减税。而且，在政府内部和顾问之间，分歧还是很深的。某些经济学家主张摒弃所有的赋税改革，因为在这个问题上争议过多会使减税拖延不决。某些部门的领导人主张减得少一些，以避免削减他们的各项计划在预算中的地位。有些人主张把减税和赋税改革分成为两个独立的法案。副总统认为防止石油枯竭的改革措施会不利于整个法案。还有各种争议：减税是否应包括公司在内，是否应除公司外其他都不包括在内，是否应将减税过程延长到二、三年，还是立即全部实行，是否应集中减轻低收入阶层的负担，还是减轻高收入阶层的负担。

　　但是当这个法案首先在华盛顿，后来在棕榈滩度假时期召开的年度计划会议上最后拟定出来时，内部的争论大部分都消失了。这是一个人人都有所获、没有人获得一切的典型事例。大家都同意经济需要繁荣，许多赋税改革项目将有助于经济的增长，而税率的大幅度下降则是最好的改革。由于总统坚持不能超过艾森豪威尔政府的一百二十亿美元的赤字，坚持“国内民事”开支必须降低，坚持预算决不能超过一千亿美元而成为报纸的头条新闻，因此，关于改变税率、改革赋税、制定预算和法定的负债限额等建议，都根据彼此之间的关系作了统筹的调整和修订。他知道如果经济增长的话，预算一定也会增加。但是他感到对我们的经济增长来说，赋税法案通过的问题比之他提出一个九百八十亿美元还是一个一千亿美元的开支预算问题要重要得多，而且一千亿美元这一数字也太引人注目，应该予以避免。

　　然而，当这些协议达成时，总统由于专心致力于处理古巴导弹危机，整个秋天对赋税法案几乎仍然漠不关心。借助于他新制定的刺激投资的纳税办法、继续放宽信贷以及增长的公共开支等因素，使得最初引起赋税问题讨论的经济衰退的乌云消散了。股票市场的行情又在上升了。经济的增长对提供足够的就业机会来说，效果仍然太慢，但是据此还难以说服国会通过一个具有深远影响的法案。

　　直到12月，总统才变得十分积极起来。这是由于他自己一篇讲话的有力效果也对说服他起了作用。这篇讲话旨在把基本税和预算草案公诸于世，是向多数由共和党企业主参加的一个保守团体——纽约经济俱乐部——发表的。总统认识到，经济已经重新开始增长，如果打算再利用任何反衰退的论点作为他提出赋税法案的理由会显得很勉强。他打算改变一种说法，说，“我们现行的赋税制度加重了私人收入的负担，妨碍了私人的首创精神……从而减少了私人投资、出力和甘冒风险等方面的财政上的推动力。”这听起来象是胡佛的声音，但实际上却是赫勒的说法。

　　在这个星期初，威尔伯·米尔斯接见一个杂志的记者时发表的讲话被解释为他是反对任何方式的减税，除非预算也跟着削减，而这是不可能的。但是同总统保持密切接触的米尔斯所用的字句实际上是：“加强对增加开支的控制”。总统在经济俱乐部发表的演说中，透露了计划削减同防务无关的费用以及采取其他加强控制预算的办法。

　　当演说快要结束时，从印度回来的肯·加尔布雷思恰巧到白宫来访问，他把这篇演说称为“自麦金莱以来最具有共和党人味道的演说”。他倾向于在正常预算增加预算之外再追加一百亿美元的联邦开支放到国民经济中去，而不是削减一百亿美元的税收。但是总统感到，这种代替办法在第八十八届国会中是通不过的（并告诉加尔布雷恩，不管怎样，他通常总感到有这位瘦长的朋友站在对立面总是有帮助的）。总统倚重的参议院财政委员会的主要成员，俄克拉何马州参议员罗伯特·克尔在进医院前不久，也对演说提了些意见（他后来就没有出院）。米尔斯看了这篇演说，没有表示赞同。狄龙、赫勒和其他的人则都在里边补充了他们的看法。

　　但是最关心这篇演说的人还是总统。他不象经济俱乐部的听众那么担心经济政策，他心里纳罕的是，在赤字、支出和经济繁荣都日益增长的时刻，他们怎么会轻易接受大量减税呢。当我们在纽约旅馆内他的房间里检查最后一份讲稿时，他说，“假如我能够说服他们，我就能够说服任何人。”

　　他确实说服了他们。这篇演说——《时代》杂志说，听上去很象全国制造商协会一个高级人员的演说——很受欢迎（部分原因是演说既没有提出赋税改革的细节，也没有提出赤字大小的细节）。总统自己也变得更起劲了。他开始把减税看作是对付仍然在折磨着他的持续不断的失业的最有力的武器。在会议上，在演说中，在预算、立法计划和国情咨文里，他开始把重心集中在这个问题上。当他谈到这个法案时，他所谈的主要内容是减税，而不是赋税改革。

　　但是公众一开始对此是漠不关心的。尽管广大的企业界和劳工界表示支持，国会仍然一点也不热心。如果说在前一年夏天经济有衰退的迹象而预算（如同所提出的那样）又是平衡的时候，国会尚且不愿意通过减税法案，那末到了1963年没有衰退的迹象，而预算既比前一年庞大又不是平衡的时候，肯尼迪何以认为他能够提出减税的提议呢？几乎每一个民主党人都有一个较好的降低税率的计划。几乎每一个共和党人都抨击这个预算。几乎每一个院外集团都攻击一项或几项改革方案。1962年的“小”改革法案只限制滥用开支和制裁海外的逃税。它所遇到的困难同新的改革法案所遭到的反对相比是微不足道的。每一个议员所赞同的改革方案堵塞了另一个议员所喜爱的漏洞。减税问题甚至使支持减税法案的人之间也发生了争吵；争吵的问题是究竟让企业界还是让低收入的集团享受这样大的减税份额。国会议员完全乐于把农业、军事和其他政策交给更为内行的委员会成员去研究，而对于赋税改革却毫不踌躇地自认为是内行。

　　共和党人把减税称为“历史上最大的赌博”，并且预测失业人数不会下降。但是由于他们长期以来都谈到要取消政府的严密管制，所以他们不能对总统提出的减税理由进行挑剔，于是他们便对预算问题进行挑剔。我们曾经煞费苦心、但终于成功地削减了预算，以适应上面提到的总统所规定的三项限制。但是埃弗雷特·德克森称它为“难以置信的”，克拉伦斯·坎农称它为“荒谬的”，而查尔斯·哈勒克则说它成了“政府的勇敢谈话的一个笑柄”。总统冷静地强调说，我们不是在预算赤字和预算盈余之间进行选择，而是在两种赤字之间进行选择——一种是由于经济增长缓慢和赋税收入迟缓所导致的“浪费和软弱”所造成的，一种是为了实现充分就业的经济而“建立我们未来的经济力量所造成的”。他说，等充分就业实现以后，我们就不会有赤字了，但是如果把减税推迟到开支的削减数字能与之相等的时候，那就意味着要一直等到我们的人口停止增长和共产党人停止威胁的时候才行。

　　这时，前任总统艾森豪威尔加入了这场争吵，写了一封信给哈勒克。他把“庞大的赤字、大手大脚的新开支和大幅度的减税”这种三结合称为“财政上的盲动”，到时候这不会通向“一个充满大好机运的自由国家，而只会造成一个债务重重和财政混乱的大废墟”。他赞成从肯尼迪的预算中削减一百三十亿到一百五十亿美元。这位前任共和党总统在