书屋2003-05-第2节
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市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。”至此，以城乡二元为基本框架，由特大城市、大城市、中小城市、镇（含矿区、林区等）、市郊镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区、一般农村梯次构成的等级制社会结构便完全成型了。《中华人民共和国户口登记条例》中的有关规定明显地与宪法相抵触，是严重违宪的立法。在1975年、1978年和1982年制定的三部宪法中，更是干脆取消了“公民有居住和迁徙的自由”的规定。
城乡隔离二元社会的形成，是实行优先发展重工业、军事工业的“赶超战略”和计划经济的产物。重工业、军事工业是资金密集型产业，在资金数量相同的条件下，优先发展重工业、军事工业就意味着比优先发展轻工业大幅减少城市中的工业就业人口。世界上许多国家在工业化初期都是优先发展劳动密集型产业，日本从十九世纪八十年代到二十世纪三十年代，工业人均资本拥有量大体呈下降趋势，而中国从1952年到1978年，每一工业劳动力占有的工业固定资产原值增长了四点八倍。据专家估算，如果不实行“赶超战略”，以相同数量的工业资本积累，应能增纳工业劳动力一万七千一百一十三点七万人，而实际只吸纳了八千零九十一万人。同时，政府也不愿意把建设资金花在城市基础设施和安置第三产业就业人口上。五十年代确定的城市建设工作方针是：首先集中力量建设那些有重要工程的新工业城市。至于第一个五年计划中工业建设不多的某些大城市和一般的中小城市，虽然还有许多旧社会遗留下来的不合理的地方和目前还不能满足人民物质文化生活要求的地方，但这些城市只能进行一般的维护检修，基本上不可能进行新的建设。为了集中力量保证工业建设，就是在各个重点城市中，也应以直接为工业生产服务的道路、上下水道、工人住宅等工程项目作为建设的重点。其他的生活福利设施虽然在做城市规划时必须充分考虑，但在建设的步骤上必须分别轻重缓急，必须随着工业的发展逐步地进行。1955年6月，中共中央发出《坚决降低非生产性建设标准》的指示，将城市基础设施作为非生产性项目，要求压缩投入，降低标准。如果放任农民自发流入城市生活居住，势必增加对城市基础设施的要求，分散直接为工业生产服务的建设资金。在另一方面，由于统购统销以工农业产品剪刀差形式损害农民利益（有人估计1954—1978年间总额达六千亿元，超过名义上的农业税两倍），导致农业生产发展缓慢甚至倒退，对城市居民供应足够的粮食成为政府难以承受的沉重负担。陈云曾说：“农村能有多少剩余产品拿到城市，工业建设及城市的规模才能搞多大，其中关键是粮食。”这就促使中国政府把计划经济的苏联模式发展到一个极端，即把生产要素诸因素中最活跃的因素劳动力也完全纳入计划管理。事实上，户籍制度对人口迁徙的控制是被动的，从属于国家劳动就业的计划分配。政府对城市人口机械性增加的控制主要是通过国家劳动计划，而户籍管理则是保证这种计划控制得以有效实施的行政工具。
1955年5月召开的全国劳动局长会议决定，建立国民经济各部门劳动力统一招收和调配制度。继五十年代初把从前政权接管人员“包下来”之后，1956年国家又把公私合营企业的职工（包括转变为职员的前资本家）“包下来”。这时，高等院校和中等专业学校、技工学校的毕业生已经由国家统一分配工作，复员转业军人也由国家统一安置。于是在1955年至1957年间，基本形成了“统包统配”的劳动制度。这种制度不仅控制劳动力的“量”，而且控制劳动力的“质”。“文化大革命”期间，为了加强城市中的社会控制，消除“不安定因素”，先后把一千六百万城市知识青年下放农村，又从农村中招工一千多万人，实行了一次以文化程度低的劳动力对文化程度高的劳动力的大置换。在“统包统配”制度下，国家对城市中每年新成长的劳动力承担了安排就业的义务，用统一招收的方式将他们分配到企业和其他机构中；对于国家安排就业的人员，则由企事业单位负责提供各种福利，并不得随意辞退。这样，由国家“包下来”并通过单位享受“高福利”的城里人（非农业户口），便成为农民可望而不可即的“城市贵族”。1957年12月13日国务院《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》明确规定：城市“各单位一律不得私自到农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民”，甚至连“招用临时工”也“必须尽量在当地城镇招用，不足的时候，才可以从农村中招用”。每年“农转非”的指标，国家控制在当地非农业人口的千分之一点五，只有特别有门路的农民，才可能一跃而跳过龙门，受到被公家“包下来的”恩宠。秦晖指出：在当代中国，农民与非农民的界限既不是在种田人与不种田人之间，也不是在大型聚落（“城市”）和小型聚落（“乡村”）之间，而是在两个世袭或准世袭的身份等级之间：农民就是那些非经特别批准便只能世代属于“农业户口”者，而非农民就是世代拥有“非农业户口”者。“外部权势的分配”使农民作为一种凝固性的身份性群体被整合进社会。身份的划分是非竞争性的，不依赖于个人的努力或机会，而是一种“传统的安排”。因此，身份制的社会必然是个人权利极不发达的社会。
身份制与城乡隔离二元社会的形成，导致城市化的严重滞后。在六十年和七十年代，发展中国家的城市化突飞猛进，中国的城市化却在原地踏步。特别是在六十年代初和“文革”期间，城市化人口还曾两度大幅下降。根据一些学者的研究，分别用IU比和NU比代表以就业比重和人口比重表示的工业化率与城市化率之比和非农产业化率与城市化率之比。1950年以来，发达国家的IU比和NU比基本都低于零点六和一点二，发展中国家也基本低于零点五和一点二；而中国1978年的IU比和NU比分别为零点九七和一点六五。也就是说，其他国家工业就业人口每增加一个百分点便相应增加两个百分点的城市人口，而中国增加一个百分点的工业就业人口相应只能增加城市人口一个百分点。由此而产生了制度性的城乡两地“夫妻分居”社会问题，影响到几千万人的家庭幸福与生活质量。如果用工业净产值占国内生产总值的比重来表示工业化率，问题就显得更加严重了。据国际比较，发达国家和发展中国家在工业化和城市化过程中，一般城市化率（城市人口占总人口比重）均高于工业化率；低收入国家高二个百分点，中下等收入国家高二十一个百分点，高收入国家如美国1970年高出五十个百分点，而中国1978年的城市化水平竟低于工业化水平三十一点五个百分点。中国科学院国情分析研究小组将城市劳动生产率与乡村劳动生产率之比定义为“城乡二元结构比率”。他们发现，按净产值计算该比率从1952年的一点六零提高到1978年的六点三八。由此而导致的城乡人均收入之巨大差距是史无前例、举世无双的，欧美国家没有出现过，苏东国家没有出现过，日、韩及中国的台湾地区也没有出现过。而且，通过对农民的“超经济剥削”而集中到城市中来的财富，并没有使“城市贵族”真正过上富裕的生活。国有资产的资金产出率日益下降，重复建设、无效投资比比皆是，仅一个三线建设，无效投资即达三百多亿元。城乡隔离二元结构通过阻断劳动力市场的自由流动，几十年来在经济效益上至少损失了十几万亿元现价人民币，这还不算它对政治民主、社会公正和人伦道德所造成的无法弥补的损害。
中共十一届三中全会后，对人为遏制城市化危害性的认识日益加深，政府开始逐步放松对人口迁徙的严格控制。首先终止了荒谬的逆向运作，结束了知识青年上山下乡的运动，解决了落实政策人员、返城知青和精简下放干部、职工在城市落户的问题。“农转非”的控制指标，从不超过当地非农业人口千分之一点五，调整为千分之二。1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合下发了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，凡是符合条件的专业技术干部（高级专业技术干部，年龄在四十岁以上、工龄二十年以上的中级专业技术干部，有重大发明创造，在科研、技术以及专业工作上有特殊贡献的专业技术干部），其家属“可采取分批、分期的办法”迁往城镇落户，不占公安部正常审批的控制比例。此后又陆续出台了几十项“农转非”政策，解决了党政处级以上干部、军队和政法系统干部、煤矿井下职工、三线艰苦地区职工、远洋船员等多类人员的家属迁入城镇落户或在原籍“农转非”的问题。从1984年到1988年的五年中，“农转非”人口累计达四千六百七十九万人。1984年1月1日，中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》指出：越来越多的人离开耕地经营，转入小工业和小集镇服务业，“是一个必然的历史性进步”，“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。10月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定：凡申请到集镇（指县以下集镇，不含城关镇）务工、经商、办服务业的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口，发给《自理口粮户口簿》，统计为“非农业人口”；粮油部门要做好加价粮油的供应工作，可发给《加价粮油供应证》。至1986年底，在不到三年时间里，全国办理自理粮食户口多达一百六十三万余户，计四百五十四万余人。此外，各地还陆续自行办理了集资性“农转非”。到1992年上半年，据公安部对十七省区九百五十个县市的不完全统计，共办理收费“农转非”户口二百四十八万人。针对这种混乱情况，同年8月，公安部代拟了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，征求各方面意见。从10月开始，广东、浙江、山东、山西、河北等十多个省先后以省政府名义下发通知，并着手试行。“当地有效城镇户口”的实行范围是：小城镇以及国务院或省级政府批准建立的经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区，重点是县城以下的集镇。办理的对象是：投资外商的国内亲属和聘用的管理人员、生产骨干及其直系亲属，投资内商所聘用的管理人员、生产骨干及其直系亲属，购买商品房和自建房的国内居民及其直系亲属，符合现行“农转非”政策因受指标限制不能在城镇入户的人员等。各地可根据需要适当收取城镇建设配套费（配合现行“农转非”政策者除外）。对办理了当地有效城镇居民户口的居民，按城镇常住人口进行管理，统计为“非农业人口”，因其证件的印鉴用蓝色，故也称为“蓝印户口”。自理口粮户口纳入蓝印户口的管理范围。
1998年7月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》提出：（1）今后实行婴儿落户随父随母自愿政策，对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可以逐步解决其在城市落户问题。（2）放宽解决夫妻分居问题的户口政策，对已在配偶所在城市居住一定年限的公民，应根据资源的原则准予在该城市落户。（3）男性超过六十周岁、女性超过五十五周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在该城市落户。（4）在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。文件要求各省、自治区、直辖市政府结合本地发展情况和综合承受能力，制定相应的具体政策，并强调对于在城市落户的人员，不得收取城市增容费和类似增容费的费用。这是1978年以来户籍制度改革迈出的最大的一步。
尽管采取了上述一系列的宽松措施，在允许公民在国境内自由迁徙方面，中国要与世界通行准则接轨，仍然相距遥远。而且，不时地还会出现一些回潮。1989年10月，国务院在当时的政治经济大背景下，发出了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划，实行计划指标与政策规定相结合的控制办法，即：各地审批“农转非”必须�
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